VIII SA/Wa 294/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi W.G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata Z.O. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w [...], kwotę 240 ( dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 ( pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w ramach prowadzonego postępowania [...] w sprawie ogrodzenia zbiornika ppoż. w miejscowości L. poinformował pełnomocnika W.G., iż na podstawie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 98 poz. 1071 ze zmianami, dalej, jako k.p.a.) nie uznaje W.G. za stronę niniejszego postępowania. Od powyższego pisma odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. złożyła W.G., podnosząc, iż pismo powinno mieć charakter decyzji a celem działania organu I instancji jest wyeliminowanie odwołującej się z udziału w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto podniesiono, iż wnosząca odwołanie ma interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ istniejące ogrodzenie zbiornika ppoż. narusza w sposób oczywisty jej prawa do użytkowanego przez nią pasa gruntu. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność w/w odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż przesłanką wniesienia odwołania jest, bowiem istnienie zaskarżonej decyzji a przesłanką rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji – wniesienie odwołania. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wydania odrębnego orzeczenia w przedmiocie, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną postępowania administracyjnego, dlatego też - jak w przedmiotowej sprawie – nie jest dopuszczalne wniesienie odwołania od pisma informującego W.G., iż nie jest stroną postępowania w sprawie ogrodzenia zbiornika ppoż. w miejscowości L. Skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie złożyła W.G. podnosząc, iż wydanie powyższego postanowienia jest nieporozumieniem a jego uzasadnienie jest całkowite niezrozumiałe i nieczytelne. Zdaniem skarżącej niewydanie decyzji w sprawie a jedynie poinformowanie ją pismem, iż nie jest stroną postępowania jest celowym działaniem organu I instancji, który przedłuża postępowanie za pomocą wybiegów prawnych i oczekuje na śmierć będącej w podeszłym wieku skarżącej. Nawet gdyby przyjąć, że decyzja organu odwoławczego odnośnie braku decyzji do zaskarżenia jest zasadna, to organ I instancji dopuścił się bezczynności, ponieważ został wcześniej zobowiązany przez organ II instancji, który uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do ponownego rozpoznania sprawy i do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga W.G. zasługuje na uwzględnienie gdyż organ administracji publicznej naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 127 § 1 i art. 134 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spełnione zostały, zatem przesłanki do wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej, jako p.p.s.a.). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej nie może zostać przeprowadzona przez sąd dowolnie, a w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może, bowiem eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej wojewódzkich sądów administracyjnych. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Postępowanie administracyjne, które jest objęte kontrolą sądu w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek pełnomocnika skarżącej zgłoszony do protokołu oględzin w dniu 8 maja 2007 r. w przedmiocie kontroli legalności wybudowanego ogrodzenia zbiornika wodnego od strony drogi publicznej w miejscowości L. gmina P. W przedmiotowym postępowaniu poza wnioskodawcą brała również udział gmina P. Kwestię, czy żądanie zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania powinno zostać zbadane w początkowej fazie postępowania i skutkować ewentualnie oddaleniem żądania. Organ I instancji natomiast prowadzi postępowanie przez ponad 8 miesięcy - w międzyczasie jest ono przedmiotem kontroli organu odwoławczego – i informuje skarżącą, iż nie jest stroną postępowania, ponieważ wykonane ogrodzenie zbiornika ppoż. nie wprowadza uciążliwości w zagospodarowaniu i użytkowaniu pasa gruntu będącego w posiadaniu W.G. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż powyższa kwestia nie była przedmiotem postępowania, gdyż wniosek na podstawie, którego wszczęto postępowanie zakreślał granice działania organu nadzoru budowlanego a mianowicie sprawdzenie legalności powstałej inwestycji ( zbiornika wodnego ppoż. ). Gdy organ w trakcie postępowania doszedł do wniosku, iż wnioskodawca nie ma przymiotu strony to w zależności od identyfikacji przysługującego stronie interesu prawnego, rozstrzygnięcie przybiera formę decyzji administracyjnej kończącej postępowanie, merytorycznej oddalającej żądanie lub procesowej umarzającej postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość. W orzecznictwie i doktrynie wyrażane są poglądy, że w postępowaniu administracyjnym mogą występować w istocie dwa rodzaje stron: jedna, dysponująca obiektywnie interesem prawnym (obowiązkiem) wynikającym z prawa materialnego, i druga, subiektywnie przekonana o posiadaniu takiego interesu prawnego (obowiązku). W obu przypadkach identyfikacja tego interesu następuje w trakcie postępowania wyjaśniającego, natomiast rozstrzygnięcie w sprawie interesu przybiera formę decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. W przypadku pierwszym, będzie to decyzja merytoryczna, w przypadku drugim - decyzja procesowa umarzająca postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość (Komentarz do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, A. Matana [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom I i II, Zakamycze 2005). Wskazuje się także, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną. Ustalenie zaś, czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę, co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (art. 104 § 2 k.p.a.). W dalszym etapie postępowania administracyjnego jednostka, która twierdzi, że orzeczenie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, ma prawo wnieść odwołanie od tego orzeczenia - wówczas organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać to odwołanie. W przedmiotowym postępowaniu pozbawiono stronę postępowania (wnioskodawczynię) możliwości kontroli instancyjnej kwestii istnienia po jej stronie interesu prawnego do udziału w kontrolowanym postępowaniu. Działanie organu I instancji polegające na poinformowaniu strony pismem, iż nie jest stroną niniejszego postępowania w przypadku, gdy strona jest wnioskodawcą jest nieuprawnione i czyni zasadnymi zarzuty skargi, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. "celowo przedłuża postępowanie". Jak wynika z pisma organu I instancji z dnia 4 marca 2008 r. kierowanego do organu odwoławczego, dalsze postępowanie w sprawie lokalizacji ogrodzenia zbiornika ppoż. będzie prowadzone z urzędu, tym bardziej, więc powinno zostać zakończone postępowanie decyzją merytoryczną lub formalną w sprawie wszczętej z wniosku skarżącej tak jak to uczynił organ pierwotnie w decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Całkowicie niezrozumiałe jest też stanowisko organu I instancji, iż w przedmiocie lokalizacji inwestycji będzie prowadzone odrębne postępowanie wszczęte z urzędu. W przypadku, gdy wnioskodawca uruchamia postępowanie administracyjne, uznanie, iż nie jest on stroną postępowania, może nastąpić w formie decyzji o umorzeniu postępowania, jeżeli wcześniej zostało ono wszczęte. Każde, bowiem wszczęte postępowanie winno być zakończone wydaniem decyzji, załatwiającej sprawę, co do jej istoty lub kończącej sprawę w danej instancji (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98). Na marginesie należy zauważyć, iż przedmiotem wniosku było zbadanie legalności istniejącego ogrodzenia, gdyż wnioskodawczyni ma zastrzeżenia, co do zmiany jego usytuowania w 2003 r. wobec posiadanego przez nią pasa gruntu a z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2007 r. wyraźnie wynika, iż organ odwoławczy nie ma wątpliwości, iż wnioskodawczyni ma przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu i takie stanowisko wiąże organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, chyba, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem uwag organu odwoławczego pozwoli na ustalenia przeciwne, ale w takim przypadku organ I instancji ma obowiązek wskazać na takie okoliczności faktyczne, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono. Gdyż jak to już wspomniano wyżej przedmiotem postępowania nie jest badanie uciążliwości istniejącej inwestycji na nieruchomość skarżącej, a legalność jej istnienia i przebudowy ogrodzenia dokonanej w 2003 r. Organ odwoławczy powinien, zatem w przypadku, gdy już wyraził swoje stanowisko odnośnie udziału skarżącej, jako strony w przedmiotowym postępowaniu wyjaśnić, jaki był cel skierowania przez organ I instancji do skarżącej pisma z dnia [...] lutego 2008 r. Wydanie, bowiem zaskarżonego postanowienia bez wyjaśnienia tej kwestii powoduje ograniczenie prawa skarżącej do konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania. Faktycznie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wydawania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretny podmiot jest, czy też nie jest stroną, ale w takim przypadku jak w niniejszym postępowaniu organ I instancji powinien wydać decyzję rozstrzygającą sprawę, co do istoty lub w inny sposób kończącą sprawę. Brak formalnie takiej decyzji, pomimo, iż organ I instancji już wcześniej ją podejmował ( decyzja z [...] lipca 2007 r. ) wymaga wyjaśnienia charakteru pisma skierowanego do skarżącej i czy podjęto decyzję o zakończeniu postępowania wywołanego wnioskiem skarżącej. Powyższe uchybienia skutkują uchylenie zaskarżonego postanowienia, celem przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w wyżej wymienionym zakresie i ustalenia, czy pismo skierowane do skarżącej kończy postępowanie administracyjne wywołane jej wnioskiem. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a należało zaskarżone postanowienie uchylić. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego biegu postępowania wyrażone wyżej wiążą organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a w zw. z § 18 pkt 1 lit. c, § 19 pkt 1 i § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).