VIII SA/Wa 299/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur /sprawozdawca/, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot, Asesor WSA Andrzej Kuna, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych osobowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 44i pkt 5 w zw. z art. 44h ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r., po rozpoznaniu wniosku W.W. o udostępnienie danych osobowych orzekł o odmowie udostępnienia ze zbiorów meldunkowych danych osobowych osób zamieszkałych w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż W.W. złożył wniosek o udostępnienie danych osobowych osób zamieszkałych w lokalu nr [...] przy ul. [...], podnosząc, iż dane te są mu niezbędne do wniesienia pozwu o zaległy czynsz. W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, iż mieszkańcy lokalu – J.K., J.N. oraz T.N. nie wyrazili zgody na udostępnienie danych osobowych, natomiast z pozostałymi mieszkańcami lokalu urząd nie nawiązał kontaktu. Wobec tego na mocy art. 44h ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. organ odmówił udostępnienia danych osobowych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W.W., podnosząc, iż jest współwłaścicielem i zarządcą nieruchomości położonej w R. przy ul. [...]. Lokal mieszkalny nr [...] znajdujący się na nieruchomości jest użytkowany przez J.N., która od ok. 1994 r. nie opłaca należności czynszowych. Wraz z J.N. w mieszkaniu tym przebywa bardzo duża grupa nieznanych wnioskodawcy osób, co wiąże się z wysokimi kosztami utrzymania mieszkania. Zdaniem wnioskodawcy brak danych osobowych osób zamieszkałych w lokalu uniemożliwia skuteczne sporządzenie i doręczenie wezwania do zapłaty, a następnie wniesienie pozwu o zapłatę i eksmisję z lokalu. Odwołujący się zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie praw zawartych w art. 21 Konstytucji RP, poprzez bezprawne ograniczenie jego prawa własności, jak również naruszenie art. 29 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, gdyż w sposób wiarygodny uzasadnił potrzebę posiadania tych danych, a ich udostępnienie nie narusza praw i wolności osób, których dane dotyczą. Nadto odwołujący się zarzucił, iż już w piśmie inicjującym postępowanie wyszczególnione zostały imiona i nazwiska osób zamieszkałych w lokalu nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania W.W. działając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., w zw. z art. 44 i pkt 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Rozpoznając odwołanie organ wskazał, iż zgodnie z art. 44 h ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. dane ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych udostępnia się, jeżeli są one niezbędne do realizacji ich ustawowych zadań, następującym podmiotom: organom administracji publicznej, sądom, prokuraturze, organom Policji, Straży Granicznej, Służbie Więziennej, Wojskowym Służbom Informacyjnym, Żandarmerii Wojskowej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, a także organom kontroli skarbowej i wywiadu skarbowego. Nadto organ wskazał, iż jak wynika z treści powołanego przepisu dane osobowe mogą być również udostępnione innym osobom i podmiotom, jeżeli uwiarygodnią interes faktyczny w otrzymaniu danych i za zgodą osób, których dane dotyczą. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy uznał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest słuszne, gdyż żadna z osób, które zgłosiły się do organu nie wyraziła zgody na udostępnienie swoich danych osobowych. Natomiast odnosząc się do zarzutu, iż organ I instancji naruszył prawo ujawniając nazwiska i adresy zamieszkania osób zameldowanych w przedmiotowym lokalu Wojewoda [...] stwierdził, iż zarzut ten jest słuszny, a działanie takie jest sprzeczne z art. 44 h ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożył W.W., zarzucając jej niezgodność z prawem poprzez błędne zastosowanie przepisów. Skarżący wskazał, iż organy obu instancji błędnie zastosowały art. 44 h ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r., podczas gdy powinien być zastosowany art. 44h ust. 1 powołanej ustawy. Skarżący podkreślił, iż wykazał, że posiada interes prawny dla pozyskania danych, o które wnosił. Powołując się na orzecznictwo sądów oraz tezy z piśmiennictwa skarżący wskazywał na pojęcie interesu prawnego, jako prawa jednostki do określonego postępowania zmierzającego do wydania decyzji, umiejscowionego pomiędzy interesem faktycznym a prawem podmiotowym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było udostępnienie skarżącemu danych osobowych osób zamieszkałych w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w R.. Na wstępie zaznaczyć należy, iż aktem regulującym generalnie zasady udostępniania danych osobowych jest ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.), powoływana dalej jako ustawa o ochronie danych osobowych. W myśl art. 1 ust. 1 tej ustawy każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Adres danej osoby, jako sfera prywatności człowieka należy do takich danych, a naruszenie tej sfery powoduje odpowiedzialność z tytułu naruszenia dóbr osobistych. Art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych wskazuje na szereg okoliczności, które uzasadniają przetwarzanie danych osobowych, również w przypadku braku zgody osoby, której dane dotyczą. Jedną z okoliczności uzasadniających udostępnienie danych osobowych jest sytuacja, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 23 ust. 1 pkt 2). Jednocześnie należy zaznaczyć, iż ustawa o ochronie danych osobowych zawiera normy kolizyjne, w tym m.in. w art. 22, który wprowadza zasadę subsydiarności przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do uregulowań zawartych w tej ustawie. Przepis ten stanowi, iż postępowanie w sprawach w niej uregulowanych prowadzi się według przepisów k.p.a., o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Z uwagi na fakt, iż ustawa o ochronie danych osobowych nie wprowadza wielu szczegółowych uregulowań proceduralnych przepisy k.p.a. znajdą w tym zakresie szerokie zastosowanie, przy czym podnosi się w literaturze, iż będzie to dotyczyło sytuacji działania podmiotów "podległych" temu kodeksowi, a więc m.in. organów administracji państwowej oraz organów samorządu terytorialnego (J. Barta, R. Markiewicz, Ochrona danych osobowych. Komentarz, Zakamycze, 2001.). Ponadto art. 5 ustawy o ochronie danych osobowych stanowi normę kolizyjną odsyłającą do uregulowań zawartych w przepisach odrębnych. Przy czym ujęcie reguły kolizyjnej zawartej w tym przepisie ma takie znaczenie, że w razie ustalenia, iż mamy do czynienia z przepisem odrębnej ustawy odnoszącym się do przetwarzania danych osobowych, przewidującym dalej idącą ochronę niż wynikająca z ustawy o ochronie danych osobowych należy zastosować omawianą normę kolizyjną. Zasady udostępnianie danych osobowych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych reguluje ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. Przepis art. 44 h powołanej ustawy określa krąg podmiotów, którym mogą być udostępnione dane osobowe ze zbiorów meldunkowych i zbioru PESEL, czyniąc rozróżnienie pomiędzy tymi podmiotami i określa odrębne dla danej kategorii przesłanki udostępnienia danych ze zbioru. Przepis ten dwukrotnie wskazuje na możliwość udostępnienia danych osobowych osobom fizycznym, a mianowicie w § 2 pkt 2 oraz pkt 4. W pierwszym przypadku udostępnienie danych osobowych dotyczy osób i jednostek organizacyjnych jeżeli wykażą w tym interes prawny (art. 44 h ust. 2 pkt 2), zaś w drugim przypadku dane osobowe mogą być udostępnione innym osobom i podmiotom - jeżeli uwiarygodnią one interes faktyczny w otrzymaniu danych i za zgodą osób, których dane dotyczą (art. 44 h ust. 2 pkt 4). W niniejszej sprawie organ I instancji zastosował drugi z powołanych przepisów, uznając, iż w braku zgody osób, których dane dotyczą zasadna jest odmowa udostępnienia danych osobowych skarżącemu. Powyższe stanowisko jakkolwiek znajduje uzasadnienie w treści przepisu art. 44 h ust. 2 pkt 4 to jednak nie jest wystarczające dla wydania decyzji odmownej, bowiem wobec zarzutów odwołania dotyczących istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego celowe jest również rozważenie możliwości zastosowania art. 44 h ust. 2 pkt 2. Organy obu instancji w toku postępowania administracyjnego pominęły kwestę ewentualnego istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w uzyskaniu danych osobowych osób zamieszkałych przy ul. [...] w R.. W ocenie sądu działanie takie narusza zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, 77 i 80 k.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Powołane wyżej przepisy normują przede wszystkim zasady postępowania dowodowego, nakładając na organy administracji obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jest to obowiązek organu administracji, który winien realizować przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Art. 7 k.p.a. wyraża wprost zasadę prawdy obiektywnej, art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, natomiast art. 80 k.p.a. nakazuje ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie organ uchybił tym zasadom. Uchybienie to przejawia się przede wszystkim w zaniechaniu przeprowadzania dowodów, które miałyby na celu stwierdzenie, czy zgodnie z zarzutami zawartymi w odwołaniu skarżący ma interes prawny w uzyskaniu danych osobowych. Ustalenie tej okoliczności wymaga przede wszystkim zbadania, czy jest on właścicielem przedmiotowej nieruchomości oraz czy istotnie powstały zaległości czynszowe po stronie lokatorów zajmujących przedmiotowy lokal mieszkalny. Nie ulega wątpliwości, iż dopiero rozstrzygnięcie tych kwestii pozwoli na stwierdzenie, czy po stronie skarżącego istnieje interes prawny w uzyskaniu żądanych przez niego danych osobowych, zaś stwierdzenie braku interesu prawnego uzasadniać będzie wydanie decyzji odmownej. W ocenie sądu na etapie wydawania decyzji organ nie dysponował tego rodzaju informacjami, o czym świadczy przebieg postępowania i dokumentacja zgromadzona w jego toku. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest stanowiska organu w tym zakresie, co wskazuje, iż kwestia zbadania interesu prawnego została przez organ pominięta. Jednocześnie nawiązując do pojęcia interesu prawnego sięgnąć należy do orzecznictwa zapadłego na gruncie powoływanego wyżej art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych. W wyroku z dnia 30 marca 2006 r. I OSK 628/05, lex nr 198299 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż dla dopuszczalności przetwarzania danych osobowych bez zgody osoby, której dane dotyczą koniecznej jest dokonanie oceny, czy jest to niezbędne dla realizacji celu prawnie usprawiedliwionego, a co najważniejsze dokonanie wyważenia interesów administratora danych i osoby, której dane dotyczą, przy uwzględnieniu celu ustawy o ochronie danych osobowych, którym jest ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji. W przypadku przetwarzania danych bez z zgody osoby, której dane dotyczą konieczne jest ustalenie i rozważenie, czy spełniona jest ustawowa przesłanka szczegółowa uzasadniająca przetwarzanie danych, a następnie jeżeli przesłanka ta jest spełniona ustalenie i rozważenie wszystkich okoliczności koniecznych do wyważenia niezbędnej ochrony interesów osoby, której dane dotyczą oraz interesów administratora danych. W uzasadnieniu tego orzeczenia, jakkolwiek zapadłego na kanwie odmiennego tanu faktycznego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje jak należy pojmować określone w art. 23 ust. 1 pkt 2 pojęcie uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przesłanka określona w tym przepisie odnosi się niewątpliwie do przypadków, gdy przepis prawa powszechnie obowiązującego określa uprawnienie lub obowiązek, których spełnienie nie jest możliwe bez udostępnienia danych osobowych. Jednocześnie należy podzielić stanowisko wyrażone w cytowanym wyroku, iż z kręgu przepisów prawa, które należy brać pod uwagę ustalając dopuszczalność przetwarzania danych osobowych nie należy wyłączać przepisów kodeksu cywilnego, dopuszczalność dokonania tej oceny nie oznacza bowiem, iż mamy do czynienia z wkraczaniem organu administracji w sferę uprawnień sądów powszechnych (por. także wyrok NSA z dnia 06.06.2005 r. I OPS 2/05, OSNAiWSA 2006/2/38; wyrok NSA z dnia 23.09.2005 r. I OSK 712/05, lex 191996). Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien również wdrożyć procedurę udostępniania danych osobowych uregulowaną w przepisach wykonawczych, a mianowicie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2002 r. w sprawie wysokości opłat za udostępnianie danych osobowych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych oraz warunków i sposobu ich wnoszenia (Dz. U. Nr 62, poz. 564) oraz rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2002 r. w sprawie wzoru formularza wniosku o udostępnienie danych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych (Dz. U. Nr 201, poz. 1702). Zgodnie z tymi przepisami podmioty określone w art. 44 h ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. mają obowiązek złożenia wniosku o udostępnienie danych osobowych ze zbiorów meldunkowych, zbioru PESEL oraz ewidencji wydanych i utraconych dowodów osobistych na formularzu, którego wzór określa załącznik do rozporządzenia, nadto do wniosku tego winien być dołączony dowód uiszczenia stosownej opłaty. W toku niniejszego postępowania administracyjnego wymogi te nie zostały zachowane, co skutkuje naruszeniem przepisów zawartych we wskazanych wyżej rozporządzeniach. Nadto zaznaczyć należy, w toku rozpoznawania wniosku W.W. o udostępnienie danych osobowych organ umieścił w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania dane osób, o których udostępnienie wnioskował skarżący. Oczywistym jest, iż wnioskodawcy jako stronie postępowania przysługuje prawo wglądu do akt zgodnie z art. 74 i 75 k.p.a., a więc z łatwością mógł zapoznać się z tymi danymi jeszcze przed prawomocnym rozstrzygnięciem jego wniosku. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd orzekł o uchyleniu decyzji organu I i II instancji na mocy art. 145 ust.1 pkt 1 c) p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 i 209 w/w ustawy.