VIII SA/Wa 3/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...], znak [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek W.K. – dalej skarżącego, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [.....] znak [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności umów dzierżawnych dotyczących działek nr 1268/1 i 1268/2, położonych w W. przy ulicy [...]. Z akt sprawy wynika, że W.K. pismem z dnia 14 sierpnia 2007 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. o unieważnienie umów dzierżawnych dotyczących działek nr 1268/1 i 1268/2 o pow. 750 m. kw., położonych w W. przy [...]. Zarzucił, że Urząd Miejski zawierając z nim umowy dzierżawne wbrew art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) zataił przed nim skutki prawne wynikające z tych umów. Aktualnie w Sądzie Rejonowym w G. toczy się postępowanie o zasiedzenie w/w działek i umowy dzierżawy komplikują przebieg postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z [...], znak [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie nieważności przedmiotowych umów dzierżawnych. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że umowa dzierżawy nieruchomości jest umową cywilnoprawną i dla charakteru tej umowy nie ma znaczenia, że jedną ze stron tej umowy jest jednostka samorządu terytorialnego. Z uwagi na cywilny charakter do umowy dzierżawy nie maja zastosowania przepisy k.p.a., w tym przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności. Z tej przyczyny niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności umów dzierżawy, gdyż umowy te nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami cywilnoprawnymi. Wszelkie spory wynikłe z czynności cywilnoprawnych rozstrzygają sądy powszechne. Pismem z dnia 23 września 2007 roku W.K. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, gdyż jego zdaniem Kolegium nie znało szeregu nieprawidłowości natury administracyjnej, których skutkiem były przedmiotowe umowy dzierżawy. We wniosku skarżący ponowie przedstawił historię związaną z zawarciem umów dzierżawnych na przedmiotowe działki żądając ich unieważnienia. Zdaniem skarżącego Urząd Gminy stosuje politykę faktów dokonanych i niedomówień, zamiast rzetelnie poinformować o możliwych skutkach prawnych podejmowanych kroków i planowanych posunięć. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzja z dnia [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]. Całkowicie podtrzymując argumentację organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze po raz kolejny stwierdziło, iż wszelkie spory wynikłe z czynności cywilnoprawnych rozstrzygają sądy powszechne. Tym samym niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowych umów dzierżawy. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który pismem z 12 grudnia 2007 roku złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Skarżący szeroko opisał w skardze sytuację rodzinną i życiową, w jakiej się znalazł oraz historię związaną z zawarciem umów dzierżawnych na przedmiotowe działki. Podniósł, iż przedstawione tło historyczne odzwierciedla nieprawidłowości podejmowanych przez organy działań począwszy od 1951 roku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w tym zakresie należy stwierdzić, że odpowiadają one prawu. Zgodnie z art. 157 § 3 kpa organ w drodze decyzji odmawia wszczęcia postępowania w sprawie nieważności. Oznacza to, że wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wyklucza możliwość wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa się z dwóch etapów. Pierwszy etap to postępowanie wstępne, które zmierza do ustalenia czy to postępowanie jest dopuszczalne i kończy się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, gdy zachodzą warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie zostały spełnione. Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć charakter przedmiotowy jak i podmiotowy. Przyczyny podmiotowe odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczą np. sytuacji, gdy żądanie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przesłanki przedmiotowe odnoszą się m.in. do przypadków, gdy organ działał w innej formie (np. umowy cywilnej) lub gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną. Dopiero w drugim etapie organ wyda decyzje stwierdzającą nieważność orzeczenia bądź odmówi takiego stwierdzenia. W niniejszej sprawie wystąpiła niedopuszczalność o charakterze przedmiotowym, która uzasadniała podjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Umowa dzierżawy jako umowa cywilnoprawna nie mieści się w kręgu spraw określonych art. 1 k.p.a., a tylko w takim zakresie mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy o stwierdzeniu nieważności. Dlatego też organ, mając tak ustalony stan faktyczny, zasadnie postąpił odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności umów dzierżawy. Występujący w umowie dzierżawy Burmistrz Miasta W. działa nie jako organ administracji publicznej, lecz jako osoba wykonująca prawa właścicielskie do przedmiotowej nieruchomości. Burmistrz może działać w tej sprawie jedynie jako strona stosunku cywilnoprawnego charakteryzującego się równością stron, a nie jako organ administracji w postępowaniu administracyjnym, gdzie sprawuje władztwo publicznoprawne poprzez wydawanie decyzji administracyjnych lub innych rozstrzygnięć co do istoty sprawy. Reasumując roszczenie wnoszone przez stronę skarżącą, wiążące się z unieważnieniem umów dzierżawy, ma charakter wyłącznie cywilnoprawny i nie podlega rozpoznaniu na drodze administracyjnej. Przeciwnie, droga ta jest w sprawie tej niedopuszczalna, dlatego też zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności należy uznać za w pełni zgodne z prawem. Roszczenia te mogą być dochodzone jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Odnośnie podniesionych w skardze zarzutów dotyczących "nieprawidłowości podejmowanych przez organy działań począwszy od 1951 roku" to kwestia ta nie była przedmiotem rozważań Sądu. W rozpoznawanej sprawie ocena Sądu dotyczyła i mogła dotyczyć jedynie prawidłowości decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a nie innych nieprawidłowości w działaniu organów administracji. Kwestia ta może być przedmiotem odrębnego postępowania sądowego, zgodnie z art. 54 i 57 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 p.p.s.a. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku