VIII SA/Wa 30/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart /sprawozdawca/, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2007 r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia[...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...]; 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A.S., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w R. przy ulicy S., kwotę [...] ([...]) złotych oraz kwotę [...] ([...]) złotych stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...], którą zmieniono w części decyzję tego organu z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w sprawie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego i stwierdzenia nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Powyższe rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: Decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. (działający z upoważnienia Wójta Gminy Z.) orzekł, między innymi, o przyznaniu na W.W. - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres od [...] -09-2005 roku do [...] -01-2006 roku w wysokości po [...] zł miesięcznie oraz za miesiąc luty 2006 roku w wysokości [...] zł. Powyższa decyzja została zmieniona decyzją tegoż organu z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w ten sposób, że przyznano na E.W. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za miesiąc luty 2006 roku w kwocie [...] zł oraz za okres od [...] -03-2006 roku do [...] -08-2006 roku po [...] zł miesięcznie. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. (działający z upoważnienia Wójta Gminy Z.) zmienił w części swoją decyzję z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w następujący sposób: 1) - uchylił przyznane decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] na W.W. prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres od [...] -09-2005 roku do [...] -01-2006 roku w wysokości po [...] zł miesięcznie oraz za miesiąc luty 2006 roku w wysokości [...] zł, 2) - uchylił przyznane decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] na E.W. prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za miesiąc luty 2006 roku w kwocie [...] zł oraz za okres od [...] -03-2006 roku do [...] -08-2006 roku po [...] zł miesięcznie, 3) – orzekł, że łączna kwota nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres od [...] -09-2005 roku do [...] -04-2006 roku w wysokości: [...] zł będzie potrącona z bieżących wypłat świadczeń rodzinnych do czasu całkowitej spłaty wraz z ustawowymi odsetkami naliczanymi od dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, iż w trakcie prowadzenia innego postępowania tj. przyznania świadczeń z pomocy społecznej stwierdzono, że E.K. niesłusznie pobierała dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Powodem zmiany stanowiska organu było prowadzenie przez skarżącą działalności gospodarczej, o czym świadczy fakt, że w dniu [...] grudnia 2005 r. zakupiła ona samochód ciężarowy [...] na ZAKŁAD PRODUKCYJNO - USŁUGOWO - HANDLOWY E.K. z siedzibą [...], który leasingowała od [...] lutego 2001 r. Prowadzenie działalności gospodarczej zostało również potwierdzone zaświadczeniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. o aktualnym wpisie do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Wójta Gminy Z. oraz zaświadczeniem [...] Urzędu Skarbowego w R. z dnia[...] kwietnia 2006 r. Zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie przysługuje jeżeli osoba pobierająca go podjęła lub kontynuuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, zaś art. 3 pkt. 22 stanowi, że zatrudnienie lub inna praca zarobkowa - oznacza także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Ponieważ za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia organu w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, dlatego też skarżąca zobowiązana jest je zwrócić – w sposób zgodny z art. 30 ust. 6 w/w ustawy, który określa, że kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych. Od powyższej decyzji E.K. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła zaskarżonej decyzji błędy proceduralne i materialne. Stwierdziła, że przebywa na urlopie wychowawczym i opiekuje się dwójką małoletnich dzieci, z których jedno jest niepełnosprawne i chore. Cały czas poświęca dzieciom, działalności gospodarczej nie prowadzi od [...] stycznia 2004 roku, gdyż w tym dniu ją zawiesiła i choć formalnie nie wyrejestrowała działalności, ale faktycznie jej nie prowadzi. Ponadto uważa, iż nie można orzekać w jednej decyzji o odmowie świadczenia i o świadczeniu nienależnie pobranym. W konkluzji wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o umorzenie postępowania w sprawie. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], utrzymało w mocy powyższą decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...]. Kolegium uznało, że odwołanie E.K. nie zasługuje na uwzględnienie i nie można podzielić zarzutów w nim zawartych, a zaskarżonej decyzji zarzucić naruszenia prawa, jako, że skarżąca - w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - prowadziła działalność gospodarczą. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 5 pkt. 3 cytowanej ustawy, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie przysługuje, gdy osoba pobierająca go podjęła lub kontynuuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Przez zatrudnienie i inną pracę zarobkową, zgodnie z art. 3 pkt 22 w/w ustawy, należy rozumieć też prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej regulują przepisy ustawy z dnia 1 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej jak i obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy z dnia 19 listopada 1990 roku - Prawo działalności gospodarczej. Zgodnie z tymi ustawami prowadzenie działalności gospodarczej powinno zostać zaewidencjonowane, a wpis działalności do ewidencji oznacza prowadzenie tej działalności. Natomiast zakończenie prowadzenia działalności winno spowodować wykreślenie tej działalności z ewidencji. Ustawy te nie przewidują instytucji zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej. Oznacza to, że wpis działalności do ewidencji potwierdza, że działalność jest prowadzona. Zdaniem Kolegium nie bez znaczenia, jest także fakt zakupu przez zakład skarżącej w dniu [...] grudnia 2005 roku samochodu ciężarowego marki [...] – co również świadczy o prowadzeniu działalności gospodarczej. Mając na uwadze taki stan rzeczy Kolegium uznało, że wypełniona została przesłanka z art. 10 ust. 5 pkt 3 powyższej ustawy. Ponieważ świadczenia pobrane - pomimo zaistnienia negatywnych ku temu przesłanek - stają się świadczeniami nienależnie pobranymi, dlatego też podlegają zwrotowi poprzez potrącenie z wypłacanych świadczeń rodzinnych, zgodnie z art. 30 w/w ustawy. Nie zgadzając się z powyższą argumentacją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. E.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie obu decyzji. Zarzucała im naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że formalny jedynie wpis działalności do ewidencji oznacza automatycznie prowadzenie tej działalności, pomimo iż zastosowanie tego przepisu wymaga wykazania faktycznego zatrudnienia lub prowadzenia pracy zarobkowej, - art. 30 ust.1 w/w ustawy poprzez jego wadliwe zastosowanie, gdyż nie istniały negatywne przesłanki do pobrania świadczenia, a zatem pobrany przez nią dodatek nie jest świadczeniem nienależnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kierując się powyższą regułą sąd stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżone decyzje naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowa sprawa dotyczyła uchylenia przyznanego prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, z powołaniem się na art. 10 ust. 5 pkt. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Stanowi on, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie przysługuje, jeżeli osoba pobierająca go podjęła lub kontynuuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, zaś przez zatrudnienie i inną pracę zarobkową, zgodnie z art. 3 pkt 22 w/w ustawy, należy rozumieć też prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej regulują przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz.1807) jak i obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy z dnia 19 listopada 1990 roku – Prawo o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 1001, poz. 1178). Zgodnie z tymi ustawami prowadzenie działalności gospodarczej powinno zostać zaewidencjonowane, a zatem wpis działalności do ewidencji oznacza prowadzenie tej działalności. Natomiast zakończenie prowadzenia działalności winno spowodować wykreślenie tej działalności z ewidencji. Ustawy te nie przewidują instytucji zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej. Zwrócić jednak trzeba uwagę na to, że określenie, co należy rozumieć pod pojęciem "prowadzenie działalności gospodarczej" jest ustalone w innej ustawie, niż ustawa o świadczeniach rodzinnych. Odesłanie następuje więc do aktu o zupełnie odmiennym celu i przyczynach powstania, niż ustawa o świadczeniach rodzinnych. Ustawa o świadczeniach rodzinnych określa przesłanki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku rodzinnego - do którego przysługują różnorodne dodatki. Zasiłek rodzinny i przysługujące do niego dodatki mają na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Ustawa o świadczeniach rodzinnych jest konsekwencją istnienia ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Obie ustawy wchodzą do systemu pomocy społecznej (zabezpieczenia społecznego). Realizują one ten sam cel: "wspierają osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka" (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Obie ustawy wykonują w pewnym zakresie pozytywne obowiązki nałożone na władze publiczne przez art. 67, art. 69, art. 71 i art. 72 Konstytucji. Służą zatem realizacji konstytucyjnych zadań państwa i dlatego ich treść musi być oceniana z punktu widzenia zdatności do realizacji tego celu. Wyraźnie zresztą tak właśnie sprawę ujmowały motywy ustawodawcze projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce (...), jeżeli dziecko pozostaje pod jej faktyczną opieką (...). Jego celem jest zapewnienie minimalnego źródła utrzymania osobie, która nie pracuje z powodu sprawowania osobistej opieki na dzieckiem. Logiczne jest zatem stanowisko ustawodawcy, sprecyzowane w art. 10 ust. 5 pkt. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że przedmiotowy dodatek nie przysługuje, jeżeli osoba pobierająca go podjęła lub kontynuuje zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, a co za tym idzie - nie sprawuje faktycznej opieki nad dzieckiem. Jednakże w przedmiotowej sprawie sytuacja E.K. jest inna. Organy obu instancji przyjęły za udowodniony fakt prowadzenia przez nią działalności gospodarczej na podstawie tego, że nie wyrejestrowała ona swojej działalności, a zatem - w myśl przepisów zupełnie innych ustaw - nadal ją prowadzi. Nie wzięły pod uwagę i nie oceniły okoliczności sprawowania faktycznej opieki nad dzieckiem wynikającej z oświadczeń skarżącej i dokumentacji lekarskiej. Poza tym również fakt zakupu przez skarżącą samochodu – z którego korzystała w ramach umowy leasingu - nie musi świadczyć o prowadzeniu przez nią działalności gospodarczej, ale może być skutkiem konstrukcji umowy leasingu i konsekwencjami z niej wynikającymi. Ponieważ interpretacja przepisów prawa nie może pozostawać w oderwaniu od sensu całej ustawy o świadczeniach rodzinnych, która – zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt P 33/05 (OTK-A 2005/10/115) ma – podobnie jak ustawa o pomocy społecznej – wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiać im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, oprócz treści tekstu zawartego w przepisie musi uwzględniać także społeczny sens jego wydania. Prowadzi to zatem do wniosku, że nie można zaakceptować takiej interpretacji regulacji prawnych, która skutkowałaby akceptacją naruszenia unormowania zawartego w przepisie art. 71 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego, iż Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (...), mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Należy również wskazać, że świadczenie jakim jest dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego ma charakter świadczenia pomocowego, zbliżonego do świadczeń przyznawanych w ramach pomocy społecznej. Z tego powodu – w ocenie składu orzekającego – istnieje w pełni możliwość odwołania się w niniejszej sprawie także do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 743/05, a dotyczącego świadczeń z ustawy o pomocy społecznej, w którym to orzeczeniu Sąd stwierdził, iż w sprawach z zakresu pomocy społecznej należy przede wszystkim kierować się dobrem osób korzystających z tego rodzaju pomocy. Ponadto, należy też przyjąć stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 8 stycznia 1993 r. III ARN 84/92 (OSNCP 1993 nr 10, poz. 183) i w uchwale z dnia 7 marca 1995 r. III AZP 2/95 (OSNIASPiUS z 1995 r. nr 15, poz. 182), iż w odniesieniu do indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w takiej sytuacji wykładnia gramatyczno-słownikowa winna być uzupełniona wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni: systemowej, funkcjonalnej, a wreszcie celowościowej, która uznana jest za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do rozszyfrowania intencji i celów ustawodawcy. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca ją, zostały oparte na nieprawidłowej interpretacji pojęcia "prowadzenie działalności gospodarczej", i w tej konkretnej sytuacji wykładnia celowościowa pozwoli lepiej odczytać intencje ustawodawcy. Poza tym Sąd stwierdził, że bezpodstawnie organ pierwszej instancji w decyzji zmieniającej z dnia [...] maja 2006 r. orzekł, iż łączna kwota nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres od [...] -09-2005 roku do [...] -04-2006 roku w wysokości: [...] zł będzie potrącona z bieżących wypłat świadczeń rodzinnych do czasu całkowitej spłaty wraz z ustawowymi odsetkami naliczanymi od dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych. Warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Dopóki decyzja taka nie jest ostateczna, brak jest podstaw do przyjęcia, że pobrane świadczenie na podstawie decyzji przyznającej to świadczenie, jest świadczeniem nienależnym – art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych. W sprawie wysokości należności podlegającej zwrotowi oraz terminu zwrotu tej należności powinno być wszczęte odrębne postępowanie, o którym należy stronę zawiadomić, stosownie do art. 61 § 4 kpa, a następnie ustalić czy pobrane świadczenie jest nienależnym. Wszczęcie takiego postępowania i powiadomienie o tym strony umożliwi zgłoszenie przez nią wniosków, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ pierwszej instancji, zmieniając decyzję na niekorzyść strony poprzez uchylenie przyznanego jej prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, nie mógł jednocześnie w tym postępowaniu i w tej decyzji orzec o potrąceniu - tytułem zwrotu świadczenia nienależnie pobranego - kwoty w wysokości [...] zł z bieżących wypłat świadczeń rodzinnych. Wobec tego, również w tej części decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu, gdyż zapadły z naruszeniem powołanych wyżej przepisów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.