VIII SA/Wa 302/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w postaci usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., po rozpoznaniu odwołania A. Z. (dalej: "skarżąca") od decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] odmawiającej przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne od pracy tj. w soboty, w niedziele i święta - orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ustalił, że decyzją z [...] grudnia 2015 r. Burmistrz Miasta P. odmówił skarżącej przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne od pracy tj. w soboty, w niedziele i święta. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skarżąca w dniu [...] grudnia 2015 r. ponownie zgłosiła telefonicznie potrzebę przyznania pomocy w dni wolne od pracy opiekunki, tj. w soboty, w niedziele i święta. Dalej Burmistrz powołał art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Podał, że skarżąca spełnia przesłanki tego artykułu. Wyjaśnił, że wnioskodawczyni ma dwoje dorosłych dzieci, syna pracującego zawodowo, ale nie stanowi to przeszkody do sprawowania przez niego opieki oraz córkę, która pomimo problemów zdrowotnych posiada stałą pracę i stały dochód, a sytuacja dochodowa jej rodziny pozwala na sfinansowanie pomocy w dni wolne od pracy opiekunki. Syn od samego początku korzystania przez wnioskodawczynię z usług opiekuńczych zajmował się matką i nie wycofał się ze swojego zobowiązania do zapewnienia niezbędnej pomocy w dni wolne od pracy opiekunki, tj. soboty, niedziele i święta. Organ I instancji uznał, że nie może wyręczać bliskich w całości z istniejącego obowiązku alimentacyjnego. W odwołaniu skarżąca podniosła w szczególności, że MOPS przyznaje jej pomoc w postaci usług opiekunki domowej, ale tylko w dni robocze. W trakcie każdego wywiadu środowiskowego ponawiała prośbę o usługi w dni wolne od pracy, uzasadniając to stanem zdrowia. Wskazała, iż w dniu [...] grudnia 2015 r. telefonicznie prosiła o wsparcie choćby 1 godzinę opieki w dni 25, 26 i 27 grudnia 2015 r. oraz 1, 2 i 3 stycznia 2016 r. Dalej skarżąca podniosła, że syn w soboty pracuje, a w dni ustawowo wolne od pracy też fizycznie i nie jest w stanie zapewnić całodobowej opieki. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż wniosek o przyznanie pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych podlega rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.; dalej: "u.p.s."). Przytoczyło brzmienie art. 50 ust. 1, 2, 3 i 5 u.p.s. Wskazało, iż stosownie do treści art. 6 pkt 9 u.p.s. za "osobę samotną" należy uznać "osobę samotnie gospodarującą niepozostającą w związku małżeńskim i nieposiadającą wstępnych ani zstępnych". Nadto użyte w art. 50 ust. 2 u.p.s. sformułowanie "mogą być przyznane" oznacza, iż tego rodzaju świadczenie z pomocy społecznej jest świadczeniem uznaniowym (fakultatywnym). Kolegium podniosło, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą (prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe), ale nie jest osobą samotną w rozumieniu art. 6 pkt 9 u.p.s., gdyż ma dorosłego i pracującego syna, który się nią opiekuje, a także dorosłą i pracującą córkę. Fakt posiadania dzieci, przy jednoczesnym prowadzeniu jednoosobowego gospodarstwa domowego przesądza, że nie można mówić o osobie samotnej, a zatem nie są spełnione przesłanki do przyznania pomocy, o której mowa w art. 50 ust. 1 u.p.s. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że art. 50 ust. 2 u.p.s. wskazuje, iż usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Z przepisu tego wynika zatem, że oprócz ustalenia, czy wnioskodawca wymaga pomocy innych osób konieczne jest też ustalenie, czy rodzina (osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące - art. 6 pkt 14 u.p.s.) oraz wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni mogą taką pomoc zapewnić. Organ pomocy społecznej może odmówić przyznania usług opiekuńczych w przypadku, gdy ustali, że wnioskujący o taką pomoc ma zapewnioną opiekę choćby ze strony niezamieszkujących z nim wstępnych lub zstępnych. W rozumieniu art. 50 ust. 2 u.p.s. w związku z art. 6 pkt 14 możliwość zapewnienia pomocy osobie ubiegającej się o przyznanie usług opiekuńczych ma zstępny, niezależnie od tego, czy zamieszkuje i gospodaruje wspólnie z wnioskodawcą, czy też prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Organ odwoławczy podniósł, iż skarżąca na podstawie decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2015 r. ma świadczoną pomoc w formie usług opiekuńczych w okresie od 1 września 2015 r. do 29 lutego 2016 r. w wymiarze 3 godzin dziennie przez 5 dni roboczych w tygodniu (od poniedziałku do piątku). Nadto wskazał, iż skarżąca zamieszkuje sama i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jednakże ma dwoje dorosłych dzieci, czyli zstępnych, które utrzymują z matką kontakty. Syn skarżącej zajmuje się matką poza godzinami świadczonych usług opiekuńczych oraz w weekendy i nie wycofał się ze złożonego w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2015 r. zobowiązania do zapewnienia niezbędnej pomocy w dni wolne od pracy w wymiarze dwóch godzin dziennie. Kolegium uznało, iż chociaż syn pracuje zawodowo, ale to nie stanowi przeszkody w sprawowaniu opieki. Z kolei córka skarżącej, pomimo problemów zdrowotnych, posiada stałą pracę i stałe dochody. A zatem sytuacja dochodowa rodziny skarżącej pozwala na sfinansowanie wnioskowanej pomocy dla matki w dni wolne od pracy. Konkludując organ odwoławczy podniósł, iż organ I instancji zbadał i rozważył aktualną sytuację życiową skarżącej, a jej prośba o pomoc w dni wolne od pracy, soboty i niedziele nie może zostać spełniona ze względów wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Skargę do sądu administracyjnego na powołane rozstrzygnięcie złożyła skarżąca, żądając jego uchylenia w całości. W uzasadnieniu skargi wskazała na swój bardzo zły stan zdrowia – inwalidztwo [...] grupy od 1991 roku związane z szeregiem schorzeń, czego następstwem jest między innymi: [...], nieodwracalny [...],[...][...] nogi z [...], brak [...], niemożność [...] tzw. nogi [...] ([...]), co na stałe uniemożliwia chodzenie. Podkreśliła też niemożność wykonywania samodzielnie podstawowych czynności – ubierania się, mycia, zmiany pampersów, pościeli, czy podstawowego sprzątania. Skarżąca wskazała, że obydwoje jej dzieci pracują, a ona od marca 2014 r. korzysta z usług opiekuńczych po 3 godziny na dobę. W pozostałe godziny pozostawałaby bez pomocy, gdyby nie syn będący u niej każdego dnia po pracy, jak i dojeżdżający na każdy jej telefon. Nadto wskazała, iż oczekiwanie pomocy po 1 godzinie na dobę w dni ustawowo wolne od pracy nie jest nadmierne, a żaden Sąd w postępowaniu alimentacyjnym nie zwiększy zakresu pomocy rodziny na jej rzecz. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Dokonując oceny zaskarżonych decyzji w zakresie wynikającym z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego uchybiono obowiązującym przepisom postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiając powyższe stanowisko należy na wstępie zauważyć, że skarżąca nie jest osobą samotną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2015 roku, poz. 163, powoływana dalej: ustawa), gdyż nie spełnia wszystkich kryteriów wymienionych w art. 6 pkt 9 ustawy. Osobą samotną jest bowiem jedynie osoba samotnie gospodarująca, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych. Skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą, gdyż prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe (art. 6 pkt 10 ustawy), nie pozostaje w związku małżeńskim, ale posiada zstępnych. Wobec powyższego rozpoznanie wniosku A. Z. o przyznanie usług opiekuńczych następowało na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Oznacza to po pierwsze, że przyznanie usługi wymagało potwierdzenia, że zainteresowana wymaga pomocy innej osoby. Po drugie, koniecznym było także ustalenie, czy zstępni A. Z. mogą taką pomoc zapewnić. W przedmiotowej sprawie organy nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń, czy skarżąca wymaga pomocy innych osób, a jeśli tak to w jakim zakresie oraz nie poczyniono właściwych ustaleń, czy pomoc taką mogą zapewnić jej zstępni, córka E. M. i syn W. Z. Jak wynika bowiem z dokumentu pt. informacje uzupełniające do wywiadu alimentacyjnego przeprowadzonego z W. Z. – synem skarżącej, zadeklarował on opiekę nad matką w dni wolne od pracy oraz święta, ponieważ w tym czasie jest dyspozycyjny i ma pewność, że wywiąże się ze zobowiązania, natomiast w dni powszednie poświęca się swojej pracy i nie może złożyć deklaracji o sprawowaniu opieki – k. 17 akt administracyjnych. We wnioskach pracownik socjalny przeprowadzający wywiad wskazał, że W. Z. ze względu na charakter pracy, jest osobą mało dyspozycyjną, jednak jest odpowiedzialny i w miarę możliwości świadczy konieczną matce pomoc. Wskazał też, że wywiad przeprowadzony został w miejscu pracy syna skarżącej, ponieważ godziny pracy nie pozwalają mu na przebywanie w domu na czas wywiadu, co wiązałoby się z koniecznością zamknięcia sklepu. W takiej sytuacji znajdujące się w aktach zobowiązanie W. Z. do zapewnienia matce opieki w dni świąteczne i wolne od pracy, w ilości dwóch godzin na dobę, rozumieć należy jako zobowiązanie do opieki w dni wolne od pracy dla syna skarżącej. Z kolei zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, A. Z. podnosi, że jej syn pracuje 6 dni w tygodniu, także w sobotę. Odmowa przyznania pomocy w świetle powyższych faktów narusza dyspozycję art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji organów odmówiono jej przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych w dni wolne tj. soboty, niedziele i święta z uwagi na zobowiązanie się jej syna do sprawowania w tym czasie opieki. Bez wątpienia oceny spełnienia przesłanek z art. 50 ust. 2 ustawy dokonuje właściwy organ administracji publicznej w każdym indywidualnie rozpatrywanym przypadku. Ocena ta nie może być wynikiem przekonania organu, że zależy tylko od jego uznania, gdyż przyznanie lub odmowa przyznania takiej pomocy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonała takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Wynika to z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako: "k.p.a.") organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, natomiast zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. są obowiązane do dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak by ustalić stan faktyczny zgodnie z rzeczywistością. Dotyczy to nie tylko ustalenia przesłanek, jakie według przepisów ustawy o pomocy społecznej powinna spełniać skarżąca, aby otrzymać wnioskowaną pomoc, ale również okoliczności, które decydują o odmowie przyznania pomocy w oczekiwanym przez skarżącą wymiarze. Nie należy bowiem tracić z pola widzenia faktu, że przyznano skarżącej pomoc od poniedziałku do piątku. Inaczej rzecz ujmując, organy administracji powinny wykazać, jakimi środkami dysponowały w dacie wydania decyzji, ile osób i w jakim zakresie taką pomoc otrzymało uwzględniając przy tym, iż rozmiar przyznanej pomocy winien być stosowny do okoliczności dotyczących sytuacji życiowej i rodzinnej osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy. Organy orzekające nie zastosowały się do powyższych dyrektyw. Należy w tym miejscu jednocześnie zastrzec, że pomoc społeczna nie ma subsydiarnego charakteru, co wynika wprost z art. 16 ust. 2 ustawy. Wobec tego nie byłoby zasadne odmówienie pomocy osobie potrzebującej tylko z powodu istnienia obowiązku świadczenia pomocy przez inne osoby np. obowiązków zstępnych w ramach świadczeń alimentacyjnych. Jednakże w każdej sprawie należy wyjaśnić, czy osoby wymienione w art. 50 ust. 2 ustawy mogą zapewnić odpowiednią opiekę. Organ pomocy społecznej może odmówić przyznania usługi opiekuńczej w przypadku, gdy ustali, że zainteresowany może mieć zapewnioną opiekę ze strony np. niezamieszkujących z nim zstępnych, jednak ustalenia te nie mogą być dowolne i muszą znajdować oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z mającego zastosowanie w sprawie art. 50 ust. 2 ustawy wynika, że decyzja wydana na tej podstawie jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych jest ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności, a zatem czy prowadząc postępowanie organ administracji nie uchybił przepisom art. 7, 77 § 1 k.p.a. Ponadto, czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i po jego wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu, czy dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. W wyroku z 19 stycznia 2006 roku I OSK 777/2005 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązkiem organów administracyjnych orzekających w ramach uznania administracyjnego jest rozważenie obu wskazanych w art. 7 k.p.a. interesów - słusznego interesu skarżącego i interesu społecznego. Zgodnie z fundamentalnym dla interpretacji tego przepisu prawa wyrokiem NSA z 20 czerwca 1981 roku SA 820/81 (ONSA 1981/1 poz. 57 z glosą J. Łętowskiego OSP 1982/11 poz. 22) przyjmuje się, że obowiązkiem organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w uzasadnieniu decyzji wykaże się, że takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. Z tych względów w sprawach, w których organ orzeka w ramach uznania administracyjnego istotne znaczenie ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji powyższym obowiązkom uchybiły, a przyjęcie że do opieki nad matką również w soboty zobowiązał się syn wnioskującej jest dowolne, bowiem nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonych dowodach. Nadto w uzasadnieniach decyzji zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją zdrowotną skarżącej, potrzebą opieki nad nią i zakresem tej opieki, możliwością sprawowania opieki przez zstępnych. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że dokonana przez organy ocena stanu faktycznego została dokonana przedwcześnie, bez wszechstronnych ustaleń i w oparciu o zbyt wąski materiał dowodowy z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Tak przeprowadzone postępowanie dowodowe w konsekwencji nie pozwalało organowi na przedstawienie w sposób prawidłowy uzasadnienia faktycznego decyzji, co stanowiło z kolei naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie wskazać należy, że ustalenia faktyczne, które nie wynikają z wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, są ustaleniami dowolnymi i stanowią przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów określonych w art. 80 k.p.a. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa procesowego, a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny uwzględnić powyższe stanowisko i usunąć naruszenie przepisów postępowania poprzez właściwe zgromadzenie i ocenę materiału dowodowego.