VIII SA/Wa 304/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji"), działając na podstawie oraz art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwana dalej "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zawiadomienia Starosty Powiatu R. (dalej "Starosta") o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, położonej przy ul. W. w R., w zakresie dotyczącym części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. J. M. (dalej: "skarżący", "strona") wystąpił o stwierdzenie nieważności pisma Starosty z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] informującego o wszczętym postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta R. (dalej "Gmina"), położonej przy ul. W. w R., w zakresie dotyczącym części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Pomimo informacji organu I instancji o braku podstaw prawnych do wydania wnioskowanej decyzji, skarżący podtrzymał żądanie wszczęcia ww. postępowania i załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazując treść art. 61a k.p.a. Wojewoda wywiódł, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Wyjaśnił następnie, iż przywołane we wniosku skarżącego przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 k.p.a. dotyczą decyzji administracyjnych wydanych w oparciu o przepisy prawa materialnego zgodnie z przepisami prawa administracyjnego, tj. art. 104 § 2 i art. 107 § 1 k.p.a. Tymczasem stanowiącego przedmiot wniosku pisma Starosty z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie można zakwalifikować jako decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a., bowiem nie rozstrzyga ono sprawy co do jej istoty i nie kończy jej w danej instancji. Powyższe okoliczności stanowią negatywną przesłankę wszczęcia wnioskowanego przez stronę postępowania administracyjnego. W zażaleniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżący wskazał, iż jego wniosek jest nową sprawą administracyjną, która winna być załatwiona wydaniem decyzji bez względu na to, czy decyzja rozstrzygająca nową sprawę administracyjną będzie dla wnioskodawcy pozytywna czy negatywna. Nie można odmówić wszczęcia postępowania (w nowej sprawie) tylko dlatego, że zdaniem organu administracyjnego wniosek wszczynający postępowanie w tej sprawie nie jest trafny. Okoliczność ta może stanowić jedynie podstawę do wydania negatywnej dla strony decyzji. Takie jest właśnie jego żądanie. Złożenie przez skarżącego wniosku z dnia [...] maja 2012 r. jest równoznaczne z żądaniem wszczęcia postępowania i załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji w sprawie. Wskazał, iż wedle art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Niezasadne jest zatem rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania w już wszczętym postępowaniu administracyjnym. Skarżący podał, iż sprawa o zwrot przedmiotowego gruntu pozostaje wszczęta już od 1994 r. (znak [...]) i do dziś dnia, a więc od 22 lat pozostaje nie zakończona. Nieuniknioną konsekwencją wszczęcia ponownego postępowania w powyższym zakresie będzie nieważność orzeczenia, stąd jego wniosek z [...] maja 2012 r. Ponadto skarżący wskazał, że w sprawie niniejszej w dniu [...] lipca 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w R. wydał negatywną decyzję, która została unieważniona w całości decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. Nr [...]. Decyzja ta miała moc wsteczną co oznacza, że unieważnioną decyzję z [...] lipca 1994 r. należy tak traktować, jakby nigdy nie zaistniała. Ewidentnym jest zatem, że sprawa o zwrot przedmiotowej nieruchomości, pozostaje z winy organów nie załatwiona po dzień dzisiejszy. Postanowieniem znak [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. Po przedstawieniu stanu sprawy organ odwoławczy wskazał, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze postanowienia w sytuacji, gdy organ administracji publicznej orzeka o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bądź postanowienia z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Ma to miejsce wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie, albo gdy wniosła je strona nie posiadająca zdolności do czynności. Ponadto badanie podstaw formalnoprawnych dotyczy przedmiotu sprawy, tj. tego, czy istnieje decyzja, której ważność skarżący chce poddać ocenie. Przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest zatem okoliczność, że zgłoszone do kontroli w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie nie pozostaje w obrocie prawnym bądź nie stanowi rozstrzygnięcia administracyjnego. Zakresem postępowania o stwierdzenie nieważności objęte są przede wszystkim decyzje administracyjne oraz na mocy art. 126 k.p.a. również postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia określone w art. 134 k.p.a., tj. stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Nie mogą natomiast podlegać stwierdzeniu nieważności czynności materialno-techniczne podejmowane przez organy administracji publicznej. O istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Pismo organu administracji publicznej nie mające formy decyzji jest decyzją administracyjną tylko wówczas, jeżeli jest skierowane na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach osób fizycznych lub prawnych w sprawie indywidualnej. Wyjaśnił, iż skarżący domaga się stwierdzenia nieważności pisma Starosty z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...], zawiadamiającego stronę o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej przy ul. W. w R. w zakresie dotyczącym części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] oraz wzywającego go jednocześnie do usunięcia braków formalnych jego wniosku. Jak wynika z treści powyższego pisma oraz przytoczonej w nim podstawy prawnej, ww. zawiadomienie nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Powyższe oznacza, iż do kwestionowanego przez skarżącego ww. pisma Starosty nie można zastosować przepisów k.p.a. dotyczących stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych. W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo odmówił z przyczyn przedmiotowych wszczęcia żądanego postępowania. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Minister wskazał, że nie mają one znaczenia dla sprawy wobec braku formalnych podstaw do wszczęcia postępowania w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżący podał, iż podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie jest dla niego krzywdzące, sankcjonuje bowiem bezprawne powtórne wszczynanie już wszczętego i toczącego się postępowania administracyjnego w jednej i tej samej sprawie administracyjnej. Za nieprawdziwe uznał ustalenie Ministra, że wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości złożył dopiero w dniu [...] marca 2012 r. (pierwsze zdanie uzasadnienia postanowienia), ponieważ wniosek ten dotyczy zakończenia wszczętej na wniosek Ł. M. sprawy administracyjnej o zwrot tej samej przedmiotowej nieruchomości. Podał, iż z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości Ł. M. wystąpiła w 1994 r., w tym też roku sprawa została wszczęta, a nie na jego wniosek z dnia [...] marca 2012 r. Skarżący nie był wnioskodawcą w tej sprawie, jest natomiast uczestnikiem wszczętego na wniosek Ł. M. niniejszego postępowania jako jej spadkobierca. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zanim organ administracji dokona merytorycznej oceny zasadności wniesionego wniosku, musi – w fazie wstępnej – przeprowadzić analizę jego dopuszczalności (ar. 61a k.p.a.) w zakresie podmiotowym i przedmiotowym. Ocena wniosku w zakresie podmiotowym sprowadza się do rozważenia, czy składający wniosek jest uprawniony do zgłoszenia takiego żądania, zaś w zakresie przedmiotowym, czy nie istnieje przeszkoda czyniąca wniosek niedopuszczalnym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do przyczyn przedmiotowych uniemożliwiających procedowanie w sprawie zalicza się m.in. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, które nie zostały jeszcze wydane, czy też żądanie stwierdzenia nieważności innej formy działania administracji, np. czynności materialnoprawnej, czy zaświadczenia. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż wniosek skarżącego dotyczył stwierdzenia nieważności zawiadomienia Starosty (wyznaczonego przez Wojewodę jako organ właściwy do rozpoznania sprawy w przedmiocie zwrotu nieruchomości), znak [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., informującego o wszczętym postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości położonej przy ul. W. w R., stanowiącej własność Gminy, w zakresie dotyczącym części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3). O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (§ 4). Z powyższego wynika, iż wydane na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. zawiadomienie nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, jest to jedynie dokument urzędowy zawierający informację organu administracji publicznej o wszczęciu postępowania w sprawie. Zawiadomienie nie jest ani decyzją, ani postanowieniem przewidzianym w k.p.a. Prawidłowo zatem organy uznały, iż przedmiotem wniosku nie jest ani decyzja, ani postanowienie wydane w prowadzonym postępowaniu. Zasadnie więc przyjęto, że wystąpiła przesłanka niedopuszczalności postępowania o charakterze przedmiotowym, z uwagi na rodzaj aktów, których dotyczył wniosek strony. Tym samym w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka uprawniająca organ do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W kontekście przedstawionych rozważań za nieuzasadnione uznać należy zarzuty skargi dotyczące odmowy wszczęcia przedmiotowego postępowania. Z kolei argumenty skargi dotyczące zwłoki organu w rozpoznaniu sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pozostają bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.