VIII SA/Wa 307/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi K. L., I. L. na postanowienie Wojewody M. z dnia 7 lutego 2024 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentacji archiwalnej oddala skargę. Postanowieniem z 7 lutego 2024 r., Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia K. i I. L. na postanowienie Prezydenta Miasta [...]z [...]grudnia 2023 r., Nr [...]o odmowie udostępnienia dokumentacji archiwalnej, tj. akt postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] Nr [...]z dnia [...]kwietnia 2023 r., zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt achitektoniczno-budowlany oraz udzielającą pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowo-mieszkalny powierzchnia zabudowy po rozbudowie - 201,94 m², powierzchnia użytkowa usług - 374,94 m², powierzchnia użytkowa części mieszkaniowej - 289,27 m², na części działki nr ew. [...] (obręb [...], ark. 40) przy ul. [...]w [...] - utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] Nr [...]z [...]grudnia 2023 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: W dniu 15 listopada 2023 r. w Urzędzie Miejskim w [...] został złożony wniosek K. i I. L. z dnia 16 listopada 2023 r. w sprawie udostępnienia dokumentacji archiwalnej dotyczącej postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...]z dnia [...]kwietnia 2023 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowo-mieszkalny na części działki nr ew. [...] (obręb [...], ark. 40) przy ul. [...] w [...]. Prezydent Miasta [...] postanowieniem Nr [...]z [...]grudnia 2023 r., odmówił udostępnienia dokumentacji archiwalnej. W podstawie prawnej postanowienia wskazał art. 74 § 2 w związku z art. 73 k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko, wskazał, że kwestie związane z prawem wglądu w akta sprawy, ich przeglądania, wykonywania odpisów, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów reguluje art. 73 k.p.a., który stanowi, że prawo to mają wyłącznie strony postępowania administracyjnego. Stwierdził zatem, że w przypadku powyższego postępowania administracyjnego zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę skarżący (K. L. i I. L.) nie byli jego stroną. Sąsiedztwo nieruchomości względem nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, nie oznacza, iż zostaną one objęte automatycznie obszarem oddziaływania obiektu (patrz. Szerz. S. Zwolak, Problematyka obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Administracja 2016/4/154-165). Należy podkreślić jak zaznaczył organ I instancji, że nie ma odrębnego katalogu stron na potrzeby postępowania w sprawie udostępnienia akt i odrębnego katalogu stron w postępowaniu "głównym". Stanowisko takie wyraził NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020r. w sprawie II OSK 1297/19. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Prezydenta Miasta [...], skarżący złożyli zażalenie, zarzucając mu naruszenie prawa, tj. art. 73 § 1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, wbrew stanowi faktycznemu i dowodom, iż skarżący nie są stroną postępowania, dopuszczeniu się obrazy art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i § 2 k.,p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. art. 124 § 2 k.p.a. Zaskarżonym postanowieniem, powołanym na wstępie Wojewoda [...] (dalej także: organ II instancji) w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...]. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ II instancji wyjaśnił, iż stosownie do treści przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt 1 OSK 1559/06). Dalej podał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Organ II instancji analizując treść art. 73 k.p.a. i art. 74 § 2 k.p.a., wyjaśnił następnie, że z powołanych przepisów wynika iż uprawnienie przeglądania akt sprawy i wykonywania dalszych opisanych wyżej czynności zastrzeżone zostało wyłącznie dla strony postępowania. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1999 r. (sygn. akt IV SA 1374/98): cyt.: "Z treści art. 73 § 1 k.p.a. wyraźnie wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a." Zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Organ II instancji stwierdził, że jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie - Prezydent Miasta [...] decyzją Nr [...]z dnia [...]kwietnia 2023 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowo-mieszkalny (...) przy ul. [...] w [...]. Stroną ww. postępowania był jedynie Inwestor, a więc wnioskodawcy K.L. i I. L. nie zostali uznani za strony ww. postępowania i tym samym nie została im dostarczona ww. decyzja. W podsumowaniu Wojewoda [...]uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest zasadne i dlatego należy utrzymać w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewody [...], skarżący zaskarżając postanowienie w całości, wnieśli o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta [...]. Uzasadniając wskazali, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa i tj. - art.73 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, wbrew stanowi faktycznemu i dowodom, iż skarżący nie są stroną postępowania po uprzednim dopuszczeniu się obrazy - art.7 k.p.a. (organ jest zobowiązany do dokładanego wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy); - art.8 § 1 i § 2 k.p.a. (postępowanie w tej sprawie organ prowadził w sposób nie budzący zaufanie skarżących do władzy publicznej, bez bezstronności i równego traktowania; - art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 124 § 2 k.p.a. - Organ w pierwszej kolejności winien dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tego nie uczynił. W podsumowaniu skarżący podnieśli, iż organy w wydanych orzeczeniach nie odnieśli się do postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]października 2023 r. nr [...] znak: [...] o wznowieniu postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 § 3 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów i uwarunkowań Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia prawidłowości odmowy udostępnienia akt sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę. Przypomnieć zatem należy, że organ I instancji postanowieniem Nr [...] z [...]grudnia 2023 r. odmówił skarżącym udostępnienia dokumentacji archiwalnej w postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji Nr [...]z dnia [...]kwietnia 2023 r. Wojewoda [...]utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta [...]. Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a uprawnienie to przysługuje stronie również po zakończeniu postępowania. Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym" czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt, co nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego w tej sprawie, ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego". Pojęcie strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tak więc przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, reguluje przepis szczególny, tj. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który należy odczytywać w połączeniu z art. 3 pkt 20 tej ustawy. Przepis ten zawiera definicję strony, a jednocześnie jako lex specialis zawęża krąg stron w stosunku do treści art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nawiązując do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, nakazuje wyznaczenie tego terenu w otoczeniu projektowanego obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zatem regulacja ta nawiązuje do ograniczeń w zagospodarowaniu, a nie - w użytkowaniu terenu wokół projektowanego obiektu. Jak ustalono w niniejszej sprawie, co już wyżej wykazano, skarżący nie byli stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zakończonego wydaniem decyzji Nr [...]z dnia [...]kwietnia 2023 r. przez Prezydenta Miasta [...]. Zdaniem Sądu, art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązuje także na potrzeby postępowania uregulowanego art. 73 i 74 k.p.a. Zatem skoro art. 73 § 1 k.p.a. wyraźnie stanowi, że strona ma prawo wglądu do akt, a także sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów - to przepis ten wyraźnie wskazuje na pojęcie strony ustalone przez organ na potrzeby postępowania "głównego", a nie wpadkowego. Zatem skoro w toku postępowania "głównego" Prezydent Miasta [...] określił krąg stron, to taki krąg i tylko takie strony mogą skorzystać z odrębnego (incydentalnego i wpadkowego) postępowania jakim jest postępowanie regulowane art. 73 i 74 k.p.a. dotyczące udostępnienia akt. Sąsiedztwo nieruchomości względem nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, nie oznacza, iż zostaną one objęte automatycznie obszarem oddziaływania obiektu (patrz. szerz. S. Zwolak, Problematyka obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, Administracja 2016/4/154-165). Należy podkreślić, że nie ma odrębnego katalogu stron na potrzeby postępowania w sprawie udostępnienia akt i odrębnego katalogu stron w postępowaniu "głównym". Dlatego też ani art. 73 i 74 k.p.a., ani jakikolwiek inny przepis (w tym art. 140, czy też art. 144 k.c.) nie kreuje odrębnego interesu prawnego w sposób odrębny i niezależny od interesu prawnego statuującego strony w postępowaniu "głównym". Stanowisko takie wyraził NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r. w sprawie II OSK 1297/19. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.) Z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych wynika jednak, że przepis art. 74 § 2 k.p.a. ma zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia wydania odpisu dokumentu z akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1455/10, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1374/98; z dnia 11 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 1023/98; z dnia 5 września 2001 r., II +administracji jest wydanie postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. o odmowie udostępnienia akt także wówczas, gdy przyczyną odmowy jest nieuznanie wnioskodawcy za stronę postępowania. W sprawie, Prezydent Miasta [...] w postępowaniu zakończonym decyzją z [...]kwietnia 2023 r. ustalił, że skarżący nie są stroną postępowania. Skoro w ramach postępowania zakończonego decyzją ostateczną skarżący nie uzyskali statusu strony, to nie mogli być stroną w tzw. postępowaniu incydentalnym, prowadzonym na podstawie art. 73 k.p.a. Oczywiście w nawiązaniu do zarzutów skargi nie ulega wątpliwości, że skoro wznowiono postępowanie (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), na które powołują się skarżący to przysługuje im prawo wglądu do akt postępowania wznowieniowego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, stwierdzić należy, że są one bezzasadne. W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania podniesionych w skardze, a sprawa została należycie wyjaśniona. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.