VIII SA/Wa 311/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. znak: [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ), działając na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 4, ust. 6 pkt 1, ust. 9 oraz art.13l ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej: u.d.p.), rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 890 ze zm., dalej: rozporządzenie RM), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm., dalej: u.t.d.), nałożył na Z. S. (dalej: strona, skarżący) karę pieniężną w wysokości [...]zł. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] września 2020 r. stwierdzono przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] (samochód ciężarowy), poruszającego się wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...] przez: 1. urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym [...] pod numerem ewidencyjnym [...] o godzinie [...], na odcinku drogi krajowej nr [...] Z. (granica państwowa) - węzeł M.. Wymieniony powyżej odcinek drogi krajowej został wskazany w załączniku nr 1 do rozporządzenia RM jako odcinek, na którym pobiera się opłatę elektroniczną. W kontrolowanym pojeździe nie znajdowało się jednak urządzenie pokładowe viaBOX służące do uiszczania opłat elektronicznych, a ponadto wskazany pojazd nie został wyposażony w urządzenie służące do uiszczania opłat elektronicznych. Tym samym za kontrolowany pojazd nie została uiszczona opłata elektroniczna. GITD ustalił, że skarżący był właścicielem kontrolowanego zespołu pojazdów, którego dopuszczalna masa całkowita wynosiła 5.500 kg, w tym pojazdu samochodowego – 3.500 kg oraz przyczepy – 2.000 kg. Przebieg kontroli utrwalono w protokole o numerze: [...]. Pismem z [...] października 2020 r. GITD zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas ww. przejazdu. Z uwagi na zarzuty strony zawarte w piśmie z [...] października 2020 r. dotyczące ustalenia prawidłowego oznakowana drogi, po której poruszał się kontrolowany zespół pojazdów, organ pismem z [...] października 2020 r. wezwał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA, zarządca drogi), będącego zarządcą ww. odcinka drogi krajowej, do złożenia wyjaśnień uwzględniających m. in. ustawienie tabliczek informacyjnych T-34 oraz znaków informacyjnych D-39a obowiązujących w dniu zarejestrowania naruszenia. Z uzyskanych od zarządcy drogi informacji wynikało, że podczas okresowych kontroli oznakowania dróg nie stwierdzono nieprawidłowości. Oznakowanie drogi jest umieszczone zgodnie ze stałym planem organizacji ruchu oraz obowiązującymi przepisami. W związku z powyższym GITD wskazaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2021 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przedmiotowego przejazdu. Zdaniem organu okolicznością bezsporną jest to, że należący do skarżącego zespół pojazdów, którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony, poruszał się [...] września 2020 r. po płatnym odcinku drogi krajowej, za który to przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna, ponieważ użytkownik nie posiadał podpisanej umowy z operatorem systemu. W chwili dokonania naruszenia nie istniała możliwość realizacji obowiązku określonego w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. poza krajowym systemem elektronicznego poboru opłat, a więc bez wykorzystania urządzenia pokładowego viaBOX. Tym samym doszło do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Na decyzję GITD strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: a) przepisów prawa procesowego: - art. 6, art. 7, art. 8, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, zgodnie z góry założoną tezą, - art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ uzasadnienie decyzji nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; b) przepisów prawa materialnego: - art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest nałożenie kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty za przejazd po drodze płatnej, w sytuacji gdy brak oznakowania drogi płatnej w sposób umożliwiający kierowcy dokonanie wyboru co do wjazdu na drogę płatną lub kontynuowania jazdy drogą bezpłatną, - art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię skutkującą ich niezastosowaniem w sprawie i tym samym naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, równości obywateli wobec prawa oraz zasady proporcjonalności w wyniku wydania decyzji rażąco naruszających te zasady. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, tj. ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy prawa materialnego czy postępowania, sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, kierując się powyższymi przesłankami, uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2 oraz art. 13k ust. 4 u.d.p. Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Zgodnie z art. 13k ust. 1 u.d.p. za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, wymierza się karę pieniężną w wysokości: 1) 500 zł - w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy; 2) 1500 zł - w pozostałych przypadkach. Kary pieniężne, o których mowa w art. 13k ust. 2 u.d.p., wymierza się właścicielowi albo posiadaczowi, albo użytkownikowi pojazdu, albo korzystającemu z drogi, który nie jest właścicielem, posiadaczem albo użytkownikiem pojazdu (art. 13k ust. 4 u.d.p.). W myśl zaś art. art. 13ha ust. 1 u.d.p. opłata elektroniczna jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6, tj. w powołanym już wyżej rozporządzeniu RM. Co do zasady uiszczenie opłaty elektronicznej następuje w systemie elektronicznego poboru opłat, zgodnie z art. 13i (art. 13hc ust. 1 u.d.p.). Zasadą jest również, że pobranie opłaty następuje poprzez urządzenie instalowane w tym celu w pojeździe samochodowym. Obowiązek oferowania takiego urządzenia (na potrzeby pobierania opłat) spoczywa na podmiotach pobierających opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru, zgodnie z art. 13i ust. 3 u.d.p. Jak wynika też z załącznika nr [...] do rozporządzenia RM (pkt 3 lit. a) opłatę elektroniczną pobiera się na autostradzie [...] na odcinku Z. (granica państwowa) – węzeł M.. Zasady wnoszenia opłat elektronicznych oraz ich rozliczania reguluje z kolei rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wnoszenia i rozliczania opłat elektronicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1406, dalej: rozporządzenie MI). Według § 3 ust. 1 tego rozporządzenia przed rozpoczęciem korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną użytkownik: 1. zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną; 2. odbiera od pobierającego opłatę elektroniczną urządzenie; 3. instaluje urządzenie w pojeździe do użytkowania, w którym zostało ono przeznaczone zgodnie z umową; 4. wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 6 ust. 1 pkt 2; 5. ustanawia zabezpieczenie oraz przekazuje pobierającemu opłatę elektroniczną dokument potwierdzający jego ustanowienie - w przypadku wybrania przez użytkownika formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 6 ust. 1 pkt 2. Natomiast przepis § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazuje, że opłatę elektroniczną wnosi się w trybie: przedpłaty albo płatności okresowej z zabezpieczeniem. W sprawie niniejszej nie budzą wątpliwości ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ w zakresie przejazdu [...] września 2020 r. o godzinie [...] zespołu pojazdów płatnym odcinkiem autostrady [...] – Z.. (granica państwowa) – węzeł M.. Bezspornym jest także to, że skarżący poruszał się zespołem pojazdów składającym się z samochodu ciężarowego i przyczepy o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3.500 kg. Nie jest też sporne w sprawie, że w trakcie powyższego przejazdu w pojeździe nie umieszczono urządzenia pokładowego viaBox służącego do uiszczania opłat elektronicznych, w wyniku czego w trakcie przejazdu płatnym odcinkiem drogi nie została uiszczona należna opłata elektroniczna. Skarżący kwestionował natomiast prawidłowość dokonanych przez GITD ustaleń co do właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się kontrolowany pojazd. W jego ocenie kierujący przed wjazdem na drogę płatną powinien mieć wybór, po jakiej drodze chce się poruszać (płatnej czy bezpłatnej). W ocenie Sądu organ w wystarczający sposób wykazał prawidłowość oznakowania przedmiotowego odcinka autostrady [...] w dniu dokonanego przejazdu, powołując się na odpowiedzi zarządcy drogi na zapytanie organu, czy droga krajowa [...] na odcinku Z. (granica państwa) – węzeł M. była w dniu stwierdzenia naruszenia prawidłowo oznakowana tabliczką T-34. Zgodnie bowiem z § 65 ust. 3 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (t.j. Dz.U z 2019 r. poz. 2310, dalej: rozporządzenie Ministrów z 2002 r.), w brzmieniu obowiązującym w dacie przedmiotowego przejazdu, umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c, E-15d, E-15f albo E-15g tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Oddział GDDKiA we W. pismem z [...] listopada 2020 r. nr [...] (k. 21-22 akt administracyjnych) wskazał, że przedmiotowy odcinek dróg na [...] był prawidłowo oznakowany tabliczkami T-34 wskazującymi pobór opłaty elektronicznej za przejazd drogą publiczną, podając przy tym daty dokonanych kontroli prawidłowości oznakowania dróg. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się także pisma oddziałów GDDKiA w K. z [...] listopada 2020 r. nr [...] (k. 23-24) oraz w O. z [...] listopada 2020 r. nr [...] (k.20) i nr [...] (k.19), w których wskazano, że ww. odcinek drogi [...] był prawidłowo oznakowany tabliczkami T-34 wskazującymi na pobór opłaty elektronicznej za przejazd drogą publiczną, podając przy tym daty dokonanych kontroli prawidłowości oznakowania drogi. Z pism tych wynikało, że GDDKiA przeprowadzał kontrolę organizacji ruchu zgodnie z § 12 ust. 5 rozporządzenia MI i żadna z nich nie wykazała nieprawidłowości w ustawieniu tabliczek informacyjnych T-34 oraz znaków informacyjnych D-39a (informujących o opłatach drogowych wnoszonych za przejazd po drogach publicznych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - § 57a rozporządzenia Ministrów z 2002 r.). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że informacje zawarte w pismach urzędowych GDDKiA potwierdzają fakt prawidłowego oznakowania spornego odcinka autostrady [...]. Organ uzyskał bowiem informacje o datach zatwierdzenia projektów stałych organizacji ruchu uwzględniających ustawienie tabliczek informacyjnych T-34, datach rzeczywistego wprowadzenia tego znaku oraz dat przeprowadzenia kontroli ww. drogi w zakresie prawidłowości oznakowania. Skarżący, poza ogólnym sformułowaniem tezy o potrzebie ustalenia prawidłowości oznakowania dróg, nie wskazał konkretnych zarzutów w tym zakresie i nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność wątpliwości co do oznakowania przedmiotowego odcinka drogi [...]. Tymczasem organ kompleksowo udokumentował prawidłowość i aktualność oznakowania. Wobec powyższego Sąd uznał, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób niebudzący wątpliwości co do okoliczności prawidłowego oznakowania dróg, którymi poruszał się skarżący, w szczególności prawidłowego oznakowania tabliczką T-34 informującą o konieczności uiszczenia za przejazd opłaty elektronicznej, określonej w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.t.d. Skoro zatem tabliczka taka informuje, że za przejazd odcinkiem drogi tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną, to nie mogła ona znaleźć się na drodze, na której nie pobiera się owych opłat. Prawo nie dopuszcza ustawienia znaków – tabliczek T-34 przed wjazdem na płatny odcinek drogi. Tabliczka T-34 nie informuje bowiem kierujących, że dopiero zbliżają się do drogi płatnej, ale że już się na niej znajdują. Jeśli zatem droga była prawidłowo oznakowana, to na skarżącym ciążył obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, czego bezspornie nie wykonał. Zasadnie zatem organ nałożył na niego karę pieniężną na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 u.t.d. Konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec podmiotów wykonujących przewóz na drogach publicznych bez dopełnienia stosownego obowiązku opłat, które nakładają na nich przepisy u.d.p., jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. Z tych względów Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ działając na podstawie przepisów prawa zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy oraz wyjaśnił dokładnie stan faktyczny sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego. Dowody zgromadzone w sprawie nie budzą wątpliwości Sądu, a argumentacja oraz ocena materiału dowodowego dokonana przez organ mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów. Ponadto, wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu organ w przekonujący sposób wykazał, że skarżący dokonał spornego przejazdu bez uiszczenia należnej opłaty elektronicznej płatnym odcinkiem drogi, prawidłowo oznakowanym tabliczką T-34. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona przez organ argumentacja w tym zakresie jest wyczerpująca. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji. Z kolei sam fakt, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem GITD nie przesądza o tym, że w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów. Oceny Sądu nie zmienia treść powołanego przez skarżącego w uzasadnieniu skargi wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2019 r. w sprawie II GSK 1256/17, w którym wskazano m.in., że wprowadzenie obowiązku ponoszenia opłat zobowiązało zarządców dróg do prawidłowego oznakowania tabliczkami T-34 pozostających pod ich nadzorem dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna. Celem takiego działania miało być przekazanie użytkownikom dróg informacji, na jakiej drodze się znajdują, czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna oraz umożliwienie uczestnikom ruchu wyboru drogi, którą chcą jechać (płatnej bądź bezpłatnej). Dalej NSA wskazał, że niewywiązanie się z obowiązków leżących po stronie państwa nie może negatywnie oddziaływać na obowiązki obywateli, zaś samo wymienienie odcinków płatnych dróg krajowych w załączniku do rozporządzenia nie spełnia warunku poinformowania o istniejących obowiązkach (powoływanie się przez organ na zasadę ignorantia iuris nocet jest w tym przypadku nieuprawnione). Powyższe rozważania Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w całości podziela, stwierdzając jednocześnie, że w żaden sposób nie przemawiają one za uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skarżący nie zauważył, że wyrok ten został wydany w innym stanie faktycznym sprawy, a poczyniony przez NSA wywód miał wyjaśniać powody uchylenia wyroku sądu wojewódzkiego i zaskarżonych w sprawie decyzji. W tamtej sprawie bowiem GITD nie przeprowadził postępowania dowodowego dotyczącego prawidłowości oznakowania drogi tabliczką informacyjną T-34. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w sprawie niniejszej (por. wezwanie GITD z [...] października 2020 r. znak: [...] – k. 14 akt administracyjnych oraz w.cyt. odpowiedzi zarządcy drogi). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarżący nie wykazał, by organ pominął jakiekolwiek istotne z punktu widzenia sprawy okoliczności, a powołane przez niego w skardze uchybienia zostały sformułowane w sposób lakoniczny i pozostały gołosłowne. Nie mogą zatem odnieść zamierzonego przez niego skutku. Zasada prawdy obiektywnej nie nakłada bowiem na organ nieograniczonego i bezwzględnego obowiązku poszukiwania dowodów mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych, a co więcej - strona kwestionująca owe ustalenia nie dysponuje materiałem dowodowym potwierdzającym jej twierdzenia. W konsekwencji Sąd stanął na stanowisku, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie decyzje należało więc uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Dlatego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.