VIII SA/Wa 312/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, Protokolant Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Syg. akt VIII SA/Wa 312/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] marca 2009 roku, nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1081 ze zm.), dalej jako k.p.a., oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane( DZ.U z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej jako prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania B.P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] stycznia 2009 roku, nr [...], nakazującej B.P. dokonanie rozbiórki pomieszczenia o wymiarach [...] x [...] m, dobudowanego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce położonej w S. przy ulicy [...] w trybie natychmiastowym, z chwilą gdy decyzja stanie się ostateczna – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczna i ocena prawna. W dniu [...] lipca 2007 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budynków znajdujących się S. Podczas kontroli w dniu [...] lipca 2007 roku ustalono, że na działce położonej w S. przy ulicy [...] do budynku mieszkalnego dobudowano samowolnie pomieszczenie o wymiarach [...]x[...] m. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej jako PINB w G.) wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na B.P. obowiązek przedłożenia w terminie [...] dni zaświadczenia z Urzędu Gminy w C. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku planu, ostatecznej decyzji w dniu wszczęcia postępowania o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, 4 egzemplarzy inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej i architektoniczno- budowlanej wraz z oceną stanu technicznego wykonanych robót sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie przedłożył wymaganej dokumentacji, a w związku z tym organ pierwszej instancji decyzją [...] z dnia [...] maja 2008 roku nakazał B.P. dokonanie rozbiórki samowolnie dobudowanego pomieszczenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako MWINB), decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz poprzedzające je postanowienie. Następnie PINB w G. postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 roku, nr [...] nałożył na B.P. obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust.2 prawa budowlanego w terminie [...] dni. W związku z tym, że inwestor ponownie wymaganej dokumentacji nie złożył PINB w G. nakazał mu decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 roku, dokonanie rozbiórki pomieszczenia o wymiarach [...]x[...] m, dobudowanego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce położonej w S., w terminie natychmiastowym. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożyła B.P. Organ odwoławczy podnosił, że w myśl art. 28 prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy i przy braku sprzeciwu z jego strony. W przedmiotowej sprawie inwestor nie uzyskał wymaganej prawem zgody właściwego organu i zrealizował przedmiotową budowę, w postaci dobudowy pomieszczenia o wymiarach [...]x[...] m do budynku zlokalizowanego na działce w S., w warunkach samowoli budowlanej. Budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej przepisami ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wypełnia przesłanki stosowania art. 48 prawa budowlanego. W art. 48 ust.2 prawa budowlanego ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej w sytuacji gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno- budowlanych. Inwestor nie przedłożył dokumentów co do których został zobowiązany, a więc zaistniały podstawy do wydania decyzji o rozbiórce samowolnie wybudowanej części obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 ust.4 prawa budowlanego. Organ uznał, że podnoszone w odwołaniu zarzuty były niezasadne. Odnośnie twierdzenia odwołującej, iż dobudowa została wykonana prze 1998 rokiem, to organ podnosił, że takie stanowisko pozostaje w sprzeczności z protokołem oględzin w którym zapisano jej oświadczenie, iż budowa została zrealizowana po 1998 roku. Organ podniósł, że przepisy k.p.a. przyznają zwiększoną moc dowodową dokumentom urzędowym, a takim dokumentem jest protokół z oględzin z [...] lipca 2007 roku. Strona podpisując protokół nie wniosła żadnych zastrzeżeń co do jego treści. Z tego względu organ trafnie przyjął, iż dobudowa została zrealizowana po 1998 roku. Organ uznał, że dokonując analizy zdjęć lotniczych przedmiotowej nieruchomości z roku 1998 i 2001 należy uznać, że dobudowa została zrealizowana po 2001 roku. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła B.P. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że organ błędnie ustalił, iż najpierw został wybudowany budynek mieszkalny, a następnie do niego, bez wymaganego pozwolenia na budowę została dobudowana część o wymiarach [...]x[...] m. Podnosiła, że najpierw został zrealizowany budynek gospodarczy na podstawie zgłoszenia dokonanego przez jej synów T. i R. P. z [...] kwietnia 1996 roku. Organ w tym zakresie nie zgłosił sprzeciwu. Dopiero potem został wybudowany budynek mieszkalny, na który została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W dalszej części uzasadnienia podnosiła, że z uwagi na duże wydatki na leczenie nie stać jej na jakiekolwiek opłaty związane z wykonaniem inwentaryzacji geodezyjnej i architetektoniczno- budowlanej oraz poniesienie opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł. W tych też racji wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowaną dotychczas argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania. Spełnione zostały zatem przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W pierwszej kolejności organ nie poczynił ustaleń, kto powinien mieć legitymację procesową do występowania w charakterze strony w postępowaniu o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Z dyspozycji art. 52 prawa budowlanego niewątpliwie wynika, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki winien być adresowany do inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący trwały zarząd. W sprawach związanych z samowolą budowlaną o tym, czy danej osobie przysługuje status strony, rozstrzygnąć należy na zasadach ogólnych, to jest na podstawie art. 28 k.p.a. (por. wyrok wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007, II OSK 650/07, LEX nr 344079; z dnia 12 czerwca 2008 roku, II OSK 650/07, LEX nr 483242). Organ administracji publicznej zobowiązany jest ustalić strony danego postępowania administracyjnego i zawiadomić je o wszczęciu postępowania zgodnie z dyspozycją art. 61 § 4 k.p.a. W niniejszym postępowaniu organ nie przedstawił argumentacji co do przyjętego kręgu stron postępowania i skierowania decyzji o rozbiórce do B.P. - traktując ją jako inwestora bez uzasadnienia swojego stanowiska. W ocenie sądu organ w tym zakresie powinien poczynić ustalenia i dokonać ich oceny. Zasadniczo ze zgromadzonego materiału nie wynika jakim tytułem prawnym do nieruchomości się legitymuje skarżąca. Z jej wyjaśnień wynika, że współwłaścicielami tej nieruchomości są jej synowie, którzy nie są stronami postępowania, a ona zarządza tą nieruchomością. W takich okolicznościach w ocenie sądu nie można jednoznacznie przesądzić czy wszystkie strony postępowania brały udział w sprawie i czy decyzja została skierowana do właściwego adresata. Organ czyniąc ustalenia odmówił wiary twierdzeniom skarżącej, iż budynek gospodarczy, który jest przedmiotem rozbiórki został zbudowany na podstawie zgłoszenia z [...] kwietnia 1996 roku, dokonanego przez R. i T.P. Zdaniem organu przeczą temu zdjęcia lotnicze z roku 1998 i 2001 oraz fakt, iż inwentaryzacja powykonawcza budynku mieszkalnego nie przedstawia tego obiektu. Skarżąca wnosząc odwołanie zarzucała, że biorąc pod uwagę wymiary obiektu, wysokość z jakiego były zrobione zdjęcia, to okoliczności te nie pozwalają jednoznacznie przesądzić, iż na złożonych zdjęciach nie ma budynku gospodarczego. Jej zdaniem z tych zdjęć nie wynika, że tego obiektu nie ma na nieruchomości. Organ wydając decyzję nie odniósł do zarzutu skarżącej, nie przedstawił argumentacji dlaczego stanowisko skarżącej w tym zakresie jest błędne. Nadto należy zauważyć, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do wniosku dowodowego skarżącej z zeznań świadków ( k-[...] akt administracyjnych) na okoliczność, iż został wybudowany budynek gospodarczy na podstawie zgłoszenia z 1996 roku. Organ co prawda nie ma obowiązku uwzględniać wszystkich wniosków dowodowych, ale powinien wyjaśnić dlaczego ten wniosek dowodowy nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.10.2001 ; I SA 1110/01, LEX 75 516). Decyzje administracyjne wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej- do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego przepisu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności powinno zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie umożliwia przeprowadzenie kontroli, czy decyzja została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie wiąże się z realizacją zasady przekonywania sformułowanej w art. 11 k.p.a. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien poczynić ustalenia co do stron postępowania oraz zebrać i dokonać pełnej oceny materiału w przedmiocie ustalenia czy został wybudowany budynek gospodarczy na podstawie dokonanego zgłoszenia. Organ winien odnieść się do zgłoszonego wniosku dowodowego oraz zarzutów podnoszonych przez skarżącą, dając temu wszystkiemu wyraz w sporządzonym uzasadnieniu spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku w sprawie. Biorąc za podstawę art. 200 i art. 205 § 1 k.p.a. orzeczono o zwrocie kosztów postępowania sądowego.