VIII SA/Wa 313/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi I. D., S. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. D. i S. D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] na podstawie art. 123 kpa oraz art. 49 b ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), po rozpoznaniu sprawy dotyczącej rozpoczętej budowy wiaty i utwardzenia działki w obrysie rozpoczętej budowy wiaty przez inwestora I. D. na działce nr [...] przy ul. [...] w K., postanowił wstrzymać prowadzenie rozpoczętych bez zgłoszenia robót budowlanych "polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej i rozpoczętej budowy "wiaty" oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane tj. • oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane • inwentaryzację wykonanych robót budowlanych sporządzoną przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami • ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych pod kątem możliwości przeniesienia zwiększonych obciążeń na cokoły wykonanego ogrodzenia sporządzoną przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi • ocenę techniczną na temat zacienienia działek sąsiednich (ściany szczytowe o wysokości 6,0 m) pod względem zgodności rozpoczętej budowy "wiaty" z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w szczególności oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości i jej wpływ na dopływ światła dziennego • projekt budowlany opracowany w sposób zgodny z ustaleniami w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganiami ustawy Prawa budowlanego, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi • szkice i rysunki dotyczące zakresu i sposobu utwardzenia działki budowlanej • projekt zagospodarowania działki • decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł na podst. art. 49 b ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zażalenie na to postanowienie wniosła I. D. reprezentowana przez S. D.. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w przedmiocie tak nałożenia obowiązku jak i ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr 2107/10 na podstawie art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze, zm., powoływanej dalej jako kpa) stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postanowienie będące przedmiotem niniejszego postępowania zostało wydane na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do treści w/w przepisu, " jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1. dokumentów, o których mowa wart. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust.214: 2. projektu zagospodarowania działki lub terenu: 3. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego." Ww. przepis stanowiący materialnoprawną podstawę skarżonego rozstrzygnięcia nie przewiduje zatem możliwości wniesienia zażalenia na wydane w jego trybie postanowienie o charakterze dowodowym. W tym stanie rzeczy w niniejszym przypadku organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to postanowienie wnieśli I. D. i S. D.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 49 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że w postanowieniu organu I instancji zawarte było pouczenie o prawie zaskarżenia postanowienia zażaleniem, przez co organy naruszyły art. 8 kpa – zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu przeoczył to, że zaskarżone postanowienie ustala jednocześnie wysokość opłaty legalizacyjnej skoro podnosi "postanowienie będące przedmiotem niniejszego postępowania zostało wydane na podstawie art. 49 b ust. 2 ustawy. Ustalenie tejże wysokości opłaty legalizacyjnej zdaniem organu pierwszej instancji oparte zostało na przepisie art. 49 b ust. 5 pkt 2. Powołany przepis jako podstawa prawna orzeczenia winien być interpretowany w całości. Dlatego też zgodnie z treścią art. 49 b ust 4 Prawa Budowlanego wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w ust. 2 organ ustala w drodze postanowienia. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Zdaniem skarżących treść powyższego przepisu uprawnia organ do wydania odrębnego postanowienia w tym przedmiocie czego organ nie uczynił. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w przedmiocie tak nałożenia obowiązku jak i ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, bowiem przepis art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowiący materialnoprawną podstawę skarżonego rozstrzygnięcia nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na wydane w jego trybie postanowienie o charakterze dowodowym. Zauważyć należy, że organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu w żaden sposób nie odniósł się do kwestii dopuszczalności zażalenia w zakresie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że na postanowienie dowodowe wydane w oparciu o art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego nie służy zażalenie a zasadność tego rozstrzygnięcia badana jest podczas kontroli decyzji końcowej. Jednak zaskarżone zażalenie postanowienie zawierało również rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej. Art. 49b ust. 4 prawa budowlanego stanowi: "Jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, właściwy organ, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź zapatrywań prawnych przedstawionych przez stronę postępowania, a mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, czyni zasadnym zarzut naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro skarżąca wniosła zażalenie również co do rozstrzygnięcia ustalającego opłatę legalizacyjną, a zażalenie w tym zakresie jest dopuszczalne to powinno być ocenione merytorycznie. W innym przypadku strona mogłaby być pozbawiona możliwości zaskarżenia postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Tym samym organ stwierdzając niedopuszczalność zażalenia naruszył przepisy postępowania administracyjnego – art. 7, 8, 11, 77 § 1 kpa. Z tych przyczyn na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzec należało o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie trzecim wyroku.