VIII SA/Wa 313/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi T. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. 1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2018 r., w wyniku rozpatrzenia zażalenia K. Ł. – [...] i T. J. (dalej: "skarżący"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "organ odwoławczy" "SKO" lub "Kolegium") utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy G. [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z [...] lutego 2018 r. Przedmiotem tych postanowień była odmowa wydania zaświadczenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał przepisy art. 217 i art. 218 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "Kpa"). 2. Stan faktyczny i przebieg postępowania administracyjnego. 2.1. Skarżący wraz z K. Ł. – [...] wystąpili do Burmistrza z wnioskiem o wydanie zaświadczenia w związku z planowaną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o treści: "użytkowanie budynku niemieszkalnego, znajdującego się na działce ewidencyjnej nr [...] w C., dla którego wydano decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].10.2011r., zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...].04.2012r. na cele mieszkalne jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy znak: [...] z dnia [...] września 2010 r. oraz decyzją o warunkach zabudowy znak [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy G. [...]" (pisownia oryginalna). Postanowieniem z [...] lutego 2018 r. Burmistrz odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stwierdził, że do planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, wymagane jest uzyskanie stosownej decyzji o warunkach zabudowy. Wymienione we wniosku decyzje o warunkach zabudowy o stosownych numerach nie odnoszą się do zmiany sposobu użytkowania budynku niemieszkalnego na mieszkalny. Nie stanowią zatem podstawy do wydania wnioskowanego zaświadczenia. 2.2. W zażaleniu na ww. postanowienie Burmistrza K. Ł. – [...] i skarżący podnieśli, że "...zamierzenia strony ukierunkowane są na zmianę sposobu użytkowania budynku (określone we wniosku) są zgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu." 2.3. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, Kolegium przyjęło, że zastosowanie w sprawie mają przepisy art. 217 – 218 Kpa. W ich świetle wywiodło, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną, czyli nie przyznaje, nie stwierdza i nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym informacje te muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji czy też innych będących w jego posiadaniu danych. Zaświadczeniem będą zatem także te akty, które potwierdzają istnienie uprawnień i obowiązków określonych indywidualnym aktem prawnym, a także oparte tylko na akcie generalnym, ale wówczas, gdy sytuacja jest jasna i nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym, aktem woli. W związku z tym, organ może zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, a które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy Kolegium uznało, że brak było możliwości wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, gdyż decyzje o warunkach zabudowy, na które powołał się skarżący wraz z K.Ł. – [...], nie dotyczyły budynku niemieszkalnego, tj. obiektu objętego planowaną zmianą sposobu użytkowania. W tej sytuacji nie było możliwe stwierdzenie w drodze zaświadczenia, że użytkowanie tego budynku niemieszkalnego na cele mieszkalne, jest zgodne z treścią powoływanych decyzji o warunkach zabudowy. 3. Postępowanie sądowe. 3.1. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako "Sąd") na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie organu odwoławczego. Występując m. in. o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, autor skargi postawił zarzuty naruszenia: - art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej także jako "upb") poprzez błędną interpretację i w konsekwencji nieprawidłowe stosowanie; - art. 217 Kpa poprzez uchybienie dyspozycji normy prawnej polegającej na odstąpieniu od wydania postanowienia na wniosek strony z [...] lutego 2018 r. Zdaniem skarżącego, obowiązkiem organu w realiach niniejszej sprawy było dokonanie weryfikacji zgodności zamierzenia budowlanego strony z treścią warunków powołanych we wniosku decyzji o warunkach zabudowy i wydanie stosownego zaświadczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 – Prawa budowlanego. 3.2. W odpowiedzi na skargę SKO wystąpiło o jej oddalenie. Dodało, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego skarżący winien dołączyć do zgłoszenia decyzję o warunkach zabudowy, a nie zaświadczenie o żądanej treści. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 4.1. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności odmowy wydania na wniosek skarżącego zaświadczenia o żądanej treści w ramach unormowanej w art. 217 – 218 Kpa instytucji wydawania zaświadczeń. Zdaniem skarżącego, Burmistrz zobowiązany był do wydania stosownego zaświadczenia na podstawie w art. 71 ust. 2 pkt 4 – Prawa budowlanego. Organy przyjęły zaś, że brak jest możliwości wydania zaświadczenia o żądanej treści na podstawie przepisów art. 217 – 219 Kpa, gdyż decyzje o warunkach zabudowy posiadane przez Burmistrza nie dotyczą obiektu budowlanego objętego planem zmiany sposobu użytkowania. Z art. 71 ust. 2 pkt 4 – Prawa budowlanego nie wynika nadto konieczność wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści w przypadku dokonania zgłoszenia w ramach procedury przewidzianej w tym przepisie. 4.2. Ramy prawne. W świetle art. 217 § 1 – 2 Kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli (§ 2): 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z art. 218 § 1 – 2 Kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 Kpa). Zgodnie z treścią art. 71 ust. 2 pkt 4 – Prawa budowlanego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 5.1. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak słusznie zauważyło Kolegium, za utrwalony należy uznać pogląd, że mianem zaświadczenia w rozumieniu art. 217 Kpa można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Możliwe jest zatem ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 Kpa, spełnia zaś tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę przepisy art. 218 tej ustawy przypisują danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, będących w posiadaniu organu (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12; dostępny w bazie lex nr 1369011 oraz w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). 5.2. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że z treści wniosku skarżącego inicjującego postępowanie w sprawie wynika, że intencją wnioskodawców było potwierdzenie w drodze zaświadczenia, że ich planowane zamierzenie budowlane (zmiana w drodze zgłoszenia sposobu użytkowania obiektu budowlanego, tj. budynku niemieszkalnego na mieszkalny) jest zgodne z treścią wymienionych w żądaniu decyzji o warunkach zabudowy o wskazanych numerach. Organy orzekające w sprawie ustaliły zaś, że decyzje o warunkach zabudowy o wskazanych w żądaniu numerach, nie dotyczą budynku niemieszkalnego, o którego zmianę sposobu użytkowania planuje ubiegać się skarżący. W tej sytuacji zasadnie przyjęły, że w ramach niniejszego postępowania, prowadzonego w trybie przepisów art. 217 – 218 Kpa, nie było podstaw faktycznych i prawnych do wydania zaświadczenia o żądanej treści. W zasobach organu brak było bowiem decyzji o warunkach zabudowy dla budynku niemieszkalnego, o którym mowa we wniosku. Poszczególne decyzje powołane we wniosku obejmowały ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji. Nie sposób zatem w tej sytuacji skutecznie żądać wydania zaświadczenia o wskazanej przez skarżącego treści. Do obowiązków organu wydającego zaświadczenie nie należy prowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego w takim zakresie, jakiego oczekuje skarżący, w istocie celem ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do tego, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę dotyczącą planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Regulacje prawne dotyczące postępowania prowadzonego w trybie przepisów art. 217 – 219 Kpa w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego dotyczą czynności materialno – technicznej właściwego organu. Nie mogą być stanowić podstawy prawnej do wydawania rozstrzygnięć o charakterze prawotwórczym, nakładającym obowiązki czy przyznającym uprawnienia. Na marginesie dodać należy, że wskazywany przez skarżącego przepis prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 2 pkt 4 – Prawa budowlanego, nie przewiduje wydawania zaświadczeń o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymóg uzyskania takiego zaświadczenia dotyczy wyłącznie zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku takiego planu, do zgłoszenia dołącza się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższa okoliczność potwierdza trafność zaskarżonego postanowienia. 5.3. Zarzuty skargi Sąd tym samym uznał za chybione. Wydając zaskarżone postanowienie SKO nie naruszyło bowiem przepisów art. 217 § 1 – 2 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy. Nie naruszyło także przepisów art. 71 ust. 2 pkt 4 – Prawa budowlanego, gdyż przepis ten nie wymagał wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Nie nakładał nadto na skarżącego obowiązku posiadania żądanego zaświadczenia przy dokonywaniu zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania w sytuacji, gdy dla wnioskowanego obiektu została wydana decyzja o warunkach zabudowy. W tym przypadku do zgłoszenia należy bowiem decyzję tą dołączyć. Skoro organy ustaliły, że nie posiadają w swoich rejestrach (zasobach) decyzji o warunkach zabudowy dla budynku niemieszkalnego, o którym mowa we wniosku, a podane we wniosku decyzje obejmowały inne inwestycje, to zasadnie odmówiły wydania zaświadczenia o żądanej treści na podstawie przepisów art. 217 – 218 Kpa. Przepis prawa materialnego, którego naruszenia upatruje skarżący (art. 71 ust. 2 pkt 4 – Prawa budowlanego) nie nakłada zaś na skarżącego obowiązku posiadania żądanego zaświadczenia przy planowanym zamiarze zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu (budynku niemieszkalnego). 6. Mając na uwadze powyższe, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 uppsa, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, czyli oddalił skargę, zgodnie z art. 151 uppsa.