VIII SA/Wa 314/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w postaci usług opiekuńczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w części ustalenia wysokości opłaty M. G. za usługi opiekuńcze (punkt 6 decyzji Wójta Gminy P.); 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja w powyższym zakresie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) oddala skargę w pozostałej części. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium") decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.: dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania M. G. (dalej: "skarżący") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy P. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. (dalej: "organ I instancji", "Wójt") z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], przyznającej skarżącemu usługi opiekuńcze w okresie od [...] stycznia 2013 r. do [...] czerwca 2013 r. w wymiarze [...] godzin dziennie Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Skarżący zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o dalsze przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. organ I instancji działając na podstawie art. 17 pkt 11, art. 36, art. 50 pkt 2, art. 106 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 roku (j.t. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; dalej: "u.p.s.") art. 104 i art. 108 k.p.a. orzekł m.in. o: 1) przyznaniu usług opiekuńczych w postaci pomocy w formie zaspokajania codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną oraz w miarę możliwości zapewnienie kontaktów z otoczeniem na okres od [...] stycznia 2013 r. do [...] czerwca 2013 r. w wymiarze [...] godzin dziennie; 2) zwolnieniu skarżącego w części z ponoszenia odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze i ustalił, w okresie od [...] stycznia 2013 do [...] czerwca 2013 r. wysokość usługi na 30% ceny usługi tj. [...] zł za 1 godzinę. Uzasadniając organ I instancji wskazał, iż skarżący jest osobą całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji (orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności), jak i zamieszkuje wspólnie z matką K. G., lecz prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Zauważył także, iż osoby korzystające z usług opiekuńczych ponoszą odpłatność w zależności od posiadanego dochodu w wysokości ustalonej zgodnie z tabelą określoną w Uchwale Rady Gminy w P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., gdzie cena za 1 godzinę pełnopłatnych usług wynosi [...] zł. Nadto podniósł, iż dochód skarżącego miesięcznie wynosi [...] zł , dlatego też odpłatność za usługi opiekuńcze wynikająca z przepisów w tym z tabeli odpłatności wynosić będzie 60% ceny usługi tj. [...] zł za 1 godzinę dla osób posiadających rodzinę. Organ I instancji ustalił, że skarżący znajduje się w przejściowo trudnej sytuacji materialno-zdrowotnej, natomiast posiadany dochód obciążony jest co miesiąc kosztami systematycznego leczenia, rehabilitacji, zakupem środków higienicznych i pielęgnacyjnych oraz opłatami za internet, samochód, spłata kredytu, jak i dodatkowo dużym obciążeniem finansowym dla skarżącego był zakup nowego wózka inwalidzkiego. Dlatego też organ I instancji orzekł o zwolnieniu w części z ponoszenia odpłatności na okres od [...] stycznia do [...] czerwca 2013 r. do kwoty 30% ceny usługi tj. [...] zł za 1 godzinę. Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący, wnosząc o jej zmianę. Uzasadniając opisał swą sytuację życiową i rodzinną, a przede wszystkim wskazał na wysoką odpłatność za usługi opiekuńcze. Po rozpoznaniu odwołania, Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na brzmienie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3-4 oraz art. 50 ust. 1-2 u.p.s. wywiodło, iż przyznając usługi opiekuńcze ośrodek pomocy społecznej ustala ich zakres, okres oraz miejsce świadczenia w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku prowadzonego postępowania. Kolegium powtórzyło, iż skarżący ([...] lat) od 2002 r. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe, zamieszkuje z matką lecz prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Nadto matka pracuje zawodowo i nie może zapewnić synowi całodobowej opieki. Skarżący utrzymuje się z renty socjalnej, zasiłku pielęgnacyjnego oraz pracy zarobkowej w domu przy pomocy komputera, a jego aktualny dochód wynosi [...] zł. Organ odwoławczy wskazał także, iż dochód skarżącego obciążony jest kosztami systematycznego leczenia, rehabilitacji zakupu środków higieny oraz opłatami za internet, spłatą kredytu, natomiast w styczniu br. skarżący otrzymał nowy inwalidzki wózek elektryczny za który musiał dopłacić [...] zł. Wydatki skarżącego wg jego oświadczenia z dnia [...] stycznia 2013 r. wynoszą miesięcznie około [...] zł, na pokrycie pozostałych kosztów pozostaje skarżącemu kwota około [...] zł. Kolegium podniosło, iż wysokość wydatków została udokumentowana przez skarżącego rachunkami i fakturami, natomiast wysokość opłaty za usługi opiekuńcze ustalone zaskarżoną decyzją wynosi około [...] zł miesięcznie. Konkludując za zasadne Kolegium uznało stanowisko organu I instancji, który mając na względzie sytuację finansową skarżącego i ponoszone przez niego wydatki, na podstawie uchwały Rady Gminy w P. stwierdził, że jest on w stanie z posiadających dochodów pokryć ulgową odpłatność za usługi opiekuńcze. Odnosząc się natomiast do uznaniowego charakteru decyzji w przedmiocie usług opiekuńczych Kolegium wskazało, iż nawet w przypadku spełnienia wszelkich przesłanek organ może przyznać ją tylko w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego, zarzucając jej błędne ustalenia co do sytuacji życiowej skarżącego oraz brak jej rzetelnej analizy. Uzasadniając skarżący za błędne uznał twierdzenia organów orzekających, iż znajduje się on w przejściowo trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej. Wskazał, iż jest osobą po przebytym [...] w części [...] na [...] z uszkodzeniem [...], co w praktyce oznacza, iż jest osobą całkowicie sparaliżowaną i taki stan utrzyma się do końca życia bez jakichkolwiek szans na poprawę. Skarżący zauważył, iż jego stan zdrowia bez stałej i systematycznej rehabilitacji, na którą to właśnie między innymi przeznacza środki z wynagrodzenia będzie ulegał systematycznemu pogorszeniu, a nie poprawie. Nadto podniósł, iż poza korzystaniem z usług opiekuńczych nie korzysta z innych form pomocy społecznej, a ponad przyznany mu 8 godzinny okres usługi jest zmuszony na własną rękę korzystać także z odpłatnej pomocy. W ocenie skarżącego przyznana pomoc biorąc pod uwagę jego sytuację jest niewystarczająca. Jednocześnie nie zgodził się z twierdzeniem, iż organ przy podjęciu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, skoro – zdaniem skarżącego – nie doszło do rzetelnego ustalenia jego sytuacji życiowej. Skarżący wniósł zatem o wnikliwe "pochylenie się" nad jego sytuacją osobistą i zwolnienie go w znacznej części od ponoszenia kosztów świadczonej pomocy. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie. Wskazało, iż skarżący posiada własny dochód i jest w stanie ponieść ustalone opłaty za usługi opiekuńcze. Nadto podniosło, iż organy orzekające wzięły pod uwagę sytuację skarżącego i uznały, iż jest on w stanie pokryć ulgową odpłatność za te usługi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zdaniem Sądu skarga w zakresie w jakim zmierza do wzruszenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2013 roku w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty skarżącego za usługi opiekuńcze zasługuje na uwzględnienie. W treści skargi skarżący zawarł zarzuty co do błędnego ustalenia jego sytuacji życiowej oraz brak jej rzetelnej analizy, co sugeruje zakwestionowanie decyzji w całości. Konkluzja skargi wskazuje, iż skarżący kwestionuje ustaloną kwotę odpłatności jaką został obciążony i jedynie w tym zakresie zarzuty skargi należy uznać za zasadne. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2013 r. przyznająca skarżącemu pomoc w formie usług opiekuńczych w wymiarze 8 godzin dziennie w okresie od [...] stycznia 2013 r. do [...] czerwca 2013 r. oraz częściowo zwalniająca z ponoszenia opłaty za świadczenie usług do wysokości 30% ceny usługi tj. [...] zł za jedną godzinę dziennie. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 50 ust. 2 u.p.s. Przepis ten stanowi, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3). Przepis ten nie zwalnia osoby objętej systemem pomocy z dalszego wykorzystywania własnych umiejętności, możliwości, uprawnień w pokonywaniu trudności i ułomności z jakimi się boryka. Celem tego przepisu, jak i regulacji ustawy o pomocy społecznej jest wsparcie osób wymagających pomocy w przezwyciężaniu trudnych sytuacji, którym nie są w stanie samodzielnie podołać. Rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie tej formy pomocy zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 50 ust. 2 u.p.s. W tym miejscu podkreślić trzeba, że sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych jest ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a tym samym, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ nie uchybił dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto, czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. W tym miejscu należy stwierdzić, iż całokształt materiałów w sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że skarżący jest uprawniony do pomocy w formie usług opiekuńczych, o których mowa w art. 50 ust. 2 u.p.s., gdyż jest on osobą z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności wraz z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Rozstrzygnięcia przez Sąd wymaga natomiast kwestia, czy orzekające w niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły, że skarżący powinien ponosić 30% kosztów przyznanych usług opiekuńczych, co według organu odwoławczego stanowi miesięcznie kwotę około [...] zł przy dochodzie wynoszącym [...] zł. Zgodnie z art. 50 ust. 6 u.p.s Rada Gminy określa w drodze uchwały szczegółowe warunki przyznawania odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Na terenie Gminy [...] kwestie te uregulowała uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...]w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz szczególnych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat i określenia trybu ich pobierania. Stosownie do § 1 pkt 4 tejże uchwały, osoby korzystające z usług opiekuńczych ponoszą opłatę w zależności od posiadanego dochodu na osobę w rodzinie w wysokości ustalonej zgodnie z tabelą odpłatności stanowiącej załącznik nr [...] do uchwały. Zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] ustalił cenę jednej godziny usług opiekuńczych, stanowiącej podstawę ustalenia odpłatności za usługi opiekuńcze w zakresie zadań własnych na rok 2010 na kwotę [...]zł. Natomiast zgodnie z § 1 pkt 5 ww. uchwały z dnia [...] kwietnia 2005 r. w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na wniosek Kierownika GOPS lub pracownika socjalnego, świadczeniobiorca może być zwolniony w całości lub w częściowo z ponoszenia opłat na określony czas korzystania z usług w szczególności ze względu na między innymi ponoszenie wysokich kosztów leczenia, stosowanej specjalnej diety, korzystania z dodatkowych płatnych usług leczniczych i opiekuńczych np. rehabilitacja i dojazd. Sąd zauważa także, iż również decyzja w przedmiocie zwolnienia częściowego lub całkowitego z obowiązku ponoszenia opłat za usługi ma charakter uznaniowy, co pociąga za sobą konieczność szczegółowego wyjaśnienia sytuacji materialnej i zdrowotnej osoby ubiegającej się o takie zwolnienie i rozważenia, czy faktycznie jest ona w stanie ponieść koszty związane z opieką, której wymaga, bez szkody dla koniecznego leczenia, czy też wyżywienia. To zaś implikuje obowiązek należytego uzasadnienia przez organ swojego rozstrzygnięcia. W przeciwnym bowiem razie organ naraża się na zarzut, że wydana decyzja została podjęta w sposób dowolny, z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające uznały, że skarżący w okresie od [...] stycznia do[...]czerwca 2013 r. jest w stanie ponosić koszty usług opiekuńczych do kwoty 30% ceny usługi tj. [...]zł za 1 godzinę, gdyż wydatki skarżącego wg jego oświadczenia z dnia [...] stycznia 2013 r. wynoszą ok. [...]zł miesięcznie, przy dochodach stanowiących kwotę [...]zł. Sąd w składzie orzekającym zauważa, iż we wskazanym przez Kolegium oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2013 r. (por. k. 9 akt administracyjnych organu I instancji) skarżący wskazał, iż na jego miesięczne wydatki składają się wydatki związane z: utrzymaniem samochodu ([...] zł), opłata internetu ([...]zł), rehabilitacja ([...] zł), spłata pożyczki ([...] zł), utrzymanie psa ([...] zł), zakup leków i środków higienicznych ([...] zł), paliwo (ok. [...] zł). Z powyższego zestawienia wynika, iż po zsumowanie tychże kwot miesięczne wydatki skarżącego stanowi kwota [...]zł. Zatem pozostaje skarżącemu do dyspozycji kwota ok. [...] zł miesięcznie, a nie jak wskazał w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy kwota [...] zł (po odjęciu od dochodu wydatków ustalonych przez organy orzekający na kwotę [...]zł). Powyższe nie pozwala na stwierdzenie, iż skarżący jest w stanie ponieść miesięczną opłatę za usługi opiekuńcze ustaloną na kwotę około [...] zł. Dlatego też podnoszony w skardze zarzut, co do wadliwego ustalenia przez organy orzekające stanu faktycznego sprawy uznać należy za uzasadniony. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji w części ustalenia wysokości opłaty skarżącego za usługi opiekuńcze (punkt 6 decyzji Wójta) zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też obie te decyzje w tej części podlegały uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i wyeliminuje dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności ustali w sposób prawidłowy, jakie wydatki ponosi skarżący, jakie są jego możliwości finansowe ponoszenia odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze, w jakiej wysokości może zostać skarżącemu przyznane zwolnienie ze wskazaniem przyczyn ustalenia wysokości tego zwolnienia i w związku z tym szczegółowo wyjaśni motywy rozstrzygnięcia w zakresie przyznanego zwolnienia. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja we wskazanym w punkcie 1 zakresie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku (punkt 2 sentencji wyroku). W pozostałej części oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 3 sentencji wyroku).