VIII SA/Wa 314/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 20 lipca 2023 r. sprawy ze skargi S. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 marca 2023 r. Nr [...] w przedmiocie grzywny za nieokazanie przedmiotu oględzin oddala skargę. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej Mazowiecki WINB, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia 16 marca 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. – dalej p.b.), po rozpoznaniu zażalenia S. Z. (dalej Skarżący, Strona), utrzymał w mocy postanowienie nr 12/2023 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej PINB, organ I instancji) z dnia 3 lutego 2023 r., nakładające na S. Z. karę grzywny w wysokości 200 zł za ponowne nieokazanie (w dniu 20.01.2023 r.) przedmiotu oględzin – ustępu suchego i budynku gospodarczego – położonych na działce nr ew. [...] w miejscowości J.I. D.. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. PINB w R. pismem z 12.08.2022 r. zawiadomił S. Z. - właściciela działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości J. I. D. gm. I. o oględzinach w sprawie dotyczącej ustępu suchego i budynku gospodarczego. W dniu 26.08.2022r. Strona nie okazała przedmiotu oględzin - ustępu suchego i budynku gospodarczego. W związku z powyższym PINB w R. postanowieniem Nr [...] z dnia 30.08.2022 r., nałożył na S. Z. grzywnę w wysokości 50,00 zł za nieokazanie przedmiotu oględzin. Jednocześnie organ powiatowy pismem z dnia 30.08.2022 r. ponownie zawiadomił Stronę o oględzinach w sprawie dotyczącej ustępu suchego i budynku gospodarczego, które zaplanowano na dzień 16.09.2022 r. W dniu wyznaczonych oględzin S. Z. ponownie nie okazał w/w przedmiotu oględzin. W związku z powyższym PINB w R. postanowieniem Nr [...] z dnia 29.09.2022 r., nałożył na S. Z. grzywnę w wysokości 200,00 zł za ponowne nieokazanie przedmiotu oględzin. Rozpoznając zażalenie Strony, Mazowiecki WINB postanowieniem Nr [...] z 12.12.2022 r. znak: [...], uchylił w/w rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi 1 instancji. Wobec powyższego organ I instancji pismem z 04.01.2023 r. zawiadomił stronę postępowania o zamiarze przeprowadzenia oględzin w dniu 20.01.2023 r., które ponownie zakończyły się niewpuszczeniem przez S. Z. inspektorów PINB w R. na teren działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości J. I. D.. W wyznaczonym terminie oględzin t.j. w dniu 20.01.2023 r., Strona ponownie nie okazała pracownikom PINB w R. oraz osobie mającej wykonać ekspertyzę techniczną przedmiotu oględzin tj. ustępu suchego i budynku gospodarczego. W tej sytuacji PINB w R. postanowieniem Nr [...] z 03.02.2023 r., w oparciu o art. 88 § 1 k.p.a., nałożył na S. Z. grzywnę w wysokości 200 zł za ponowne nieokazanie (w dniu 20.01.2023 r.) przedmiotu oględzin, zaznaczając, iż grzywnę należy wpłacić w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. W zażaleniu na postanowienie Mazowieckiego WINB, Skarżący wyraził pogląd o niezgadzaniu się z ukaraniem go grzywną, jednocześnie przedstawiając inwektywy pod adresem inspektorów PINB. Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę wskutek wniesionego zażalenia, postanowieniem z 16 marca 2023 r. (powołanym na wstępie) utrzymał w mocy postanowienie PINB z 3 lutego 2023 r. Uzasadniając, po przedstawieniu przebiegu sprawy oraz przytoczeniu treści art. 88 § 1 k.p.a. - podniesiono, że organ nadzoru budowlanego badając legalność zastosowanego środka przymusu, zobligowany jest do poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia tej kwestii. Wyjaśnił zatem, że w myśl art. 88 § 1 k.p.a., kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50,00 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200,00 zł. Dalej podał, że organ I instancji nałożył na S. Z. karę grzywny w wysokości 200,00 zł (dwieście złotych) za ponowne nieudostępnienie nieruchomości oraz przedmiotu kontroli do oględzin. W zawiadomieniu z dnia 04.01.2023 r. organ poinformował strony o planowanych na dzień 20.01.2023 r. oględzinach na terenie działki o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gm.I., podczas których należało umożliwić wejście na nieruchomość inwestora. Mazowiecki WINB wskazał, iż przepis art. 88 § 1 k.p.a. nie stanowi podstawy do ukarania strony za niestawienie się na wezwanie organu, nawet jeżeli stawiennictwo strony zostało uznane za obowiązkowe. Strona może natomiast być ukarana na podstawie tego przepisu za odmowę okazania przedmiotu oględzin oraz za odmowę udziału w innej czynności urzędowej. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru w/w zawiadomienia o terminie planowanych oględzin adresowanego do S. Z. – jak stwierdził Mazowiecki WINB, zostało ono doręczone stronie w dniu 09.01.2023 r. Tym samym przyjąć należy, iż poinformowanie strony o planowanych na dzień 20.01.2023 r. czynnościach kontrolnych czyni zadość art. 79 § 1 k.p.a., w myśl którego strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, było prawidłowe. W tej sytuacji strona była zobowiązana do okazania "przedmiotu oględzin". Odnosząc się do oględzin, organ odwoławczy wyjaśnił zapis protokołu oględzin z 2001.2023 r., stwierdzający, iż Strona nie chce wpuścić obecnych na teren posesji inspektora PINB oraz osoby wykonującej ekspertyzę. Podkreślił również, że niewpuszczenie inspektorów PINB w R. na teren działki należącej do Skarżącego, było kolejnym następującym po sobie zdarzeniem, bowiem już wcześniej w dniu 26.08.2022 r. Skarżący nie udostępnił nieruchomości do kontroli za co nałożono na niego grzywnę w wysokości 50 zł. Odnosząc się do zarzutów Skarżącego uznał że są one bezzasadne. Skarżący został bowiem prawidłowo zawiadomiony o przeprowadzonych oględzinach w dniu 30.08.2022 r., otrzymał wydane postanowienia, zaś argumenty dotyczące prowadzonego przez MWINB postępowania skargowego były przedmiotem rozpatrywania przez organ odwoławczy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący w opisowy sposób nie zgodził się z zaskarżonym postanowieniem, zarzucając mu naruszenie: - art. 88 § 1 k.p.a. i art. 68. Skarżący odniósł się do oględzin w dniach 26.08.2022 r. i 16.09.2022 r., okoliczności związanych z prowadzonym postępowaniem przez nadzór budowlany oraz przedstawił powody dla których nie dopuścił inspektora budowlanego na jego nieruchomość. Jednocześnie jego skarga zawiera inwektywy pod adresem inspektorów nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane na podstawie art. 88 § 1 k.p.a., którym nałożono na Skarżącego grzywnę za niedostępnie przedmiotu oględzin, tj. ustępu suchego i budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...]. Istota sporu koncentruje się wokół tego, czy zaistniały przesłanki dla zastosowanie tego rodzaju represji – grzywny wobec Skarżącego. Prawo do zastosowania wspomnianego środka przymusu wynika z art. 88 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Przyjmuje się, że wymienione w art. 88 k.p.a. środki przymuszające nie są karami w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz środkami przymusu zapewniającymi posłuch postanowieniom organu administracyjnego w celu przeprowadzenia określonego dowodu lub wykonania przewidzianej prawem czynności urzędowej (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 88). Oczywistym jest, że PINB zobligowany był do przeprowadzenia oględzin w oparciu o art. 85 § 1 k.p.a., oględzin lub też do dokonania czynności kontrolnych, o których powinien powiadomić strony, do czego był uprawniony na podstawie art. 81 ust. 4 , art. 81a ust. 1pkt 1 i art. 84 ust. 1 pkt 1 p.b., o czym pełną wiedzę miał Skarżący, któremu doręczane były rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego obu instancji. Co więcej, bez względu na powyższe okoliczności, podnieść należy, że oględziny należą do systemu środków dowodowych zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie tej czynności zależy od uznania organu administracji i nie sposób negować celowości, czy wręcz konieczności przeprowadzenia takiego dowodu. Z brzmienia art. 85 § 1 k.p.a. wprost bowiem wynika, że organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin (§ 2). Przedstawienie przedmiotu oględzin na wezwanie organu orzekającego jest obowiązkiem, który ciąży na stronie, jak i na osobie trzeciej, w zależności, od tego, w czyim władaniu znajduje się dany przedmiot (tak B. Adamiak, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, art. 85, Warszawa 2013). Strona postępowania powinna zatem udostępnić na żądanie organu wskazany przedmiot czy obiekt do oględzin. Sąd podziela stanowisko organów, że Skarżący w sposób bezzasadny odmówił okazania przedmiotu oględzin dając podstawę organowi do ukarania go grzywną. Mianowicie jak stanowi będący podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia art. 88 § 1 k.p.a., kto będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Kluczowym dla zastosowania omawianej instytucji jest prawidłowość zawiadomienia osoby o obowiązku określonego zachowania się oraz pouczenie jej o skutkach niezastosowania się do wezwania. W szczególności - osoba musi otrzymać wezwanie/ zawiadomienie o oględzinach, co należy rozpatrywać w kategoriach dopełnienia zasad doręczenia pism, które uregulowane zostały w k.p.a. w rozdziale 8 Działu I: "Przepisy ogólne". Nie można wymagać podporządkowania się obowiązkowi w sytuacji, gdy osoba nie miała możliwości powzięcia wiedzy o tej powinności. Ponadto pismo formułujące określony obowiązek musi zawierać pouczenie o następstwach niezastosowania się do niego. Może to przybrać zarówno postać zacytowania odpowiedniego przepisu, jak również przedstawienia ich w sposób opisowy z odwołaniem się do konkretnej podstawy prawnej. Analizując kontrolowana sprawę stwierdzić należy, że z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że zawiadomienie o oględzinach w dniu 20.01.2023 r. na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] gmina I. zostało doręczone Stronie w dniu 9.01.2023 r. Wspomniane zawiadomienie oprócz informacji określających, gdzie i kiedy odbędą się oględziny oraz co będzie ich przedmiotem, zawiera również pouczenie o ukaraniu grzywną. Pracownicy organu I instancji w protokole oględzin sporządzonym w dniu 20 stycznia 2023 r. opisali okoliczności z wyznaczonych oględzin (dowód akta administracyjne). Przedstawione ustalenia pozwalają na przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki z art. 88 § 1 k.p.a. uprawniające do nałożenia na Skarżącego grzywny. Mianowicie organy administracji wykazały, że zawiadomienie o oględzinach, w którym sprecyzowano datę, godzinę, miejsce i przedmiot oględzin, zostało doręczone Skarżącemu. Ponadto zamieszczono w nim pouczenie o skutkach nie podporządkowania się temu obowiązkowi. Zaznaczyć tu należy, że udostepnienie przedmiotu oględzin nie jest pozostawione do uznania osoby nią dysponującej, lecz stanowi jej obowiązek. Dodać należy, że obowiązek ten może być wyłączony jedynie w sytuacji, gdyby wydanie przedmiotu oględzin wiązało się z niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzi, groziło niepowetowaną szkodą bądź też było - z obiektywnie uzasadnionych powodów - niemożliwe do zrealizowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1576/20, Lex nr 3319629). Z akt sprawy nie wynika, aby takie okoliczności w analizowanym przypadku zachodziły. Ukaranie grzywną w wysokości do 200 zł warunkowane jest ponadto nieskutecznością wcześniejszej grzywny w kwocie do 50 zł, tj. gdy jej zastosowanie nie przyniosło pożądanego skutku, ponieważ osoba w wyznaczonym ponownie terminie odmówiła okazania przedmiotu oględzin. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mianowicie Skarżący wcześniej został ukarany grzywną w wysokości 50 zł. Zasadnie zatem w takich okolicznościach należało uznać, że zachowanie skarżącego zmierzało do celowego utrudniania organowi zebrania materiału dowodowego. Za prawidłowe tym samym należało uznać stanowisko PINB, który wobec nieokazania przez skarżącego (po raz kolejny) przedmiotu oględzin, orzekł o zastosowaniu wobec niego środka przymusu w postaci grzywny przewidzianej w art. 88 § 1 k.p.a. Konkludując zasadnym jest przyjęcie, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo nałożyły na Skarżącego grzywnę w wysokości 200 zł w związku z nieudostępnieniem do oględzin ustępu suchego i budynku gospodarczego. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie istniały również jakiekolwiek okoliczności uzasadniające odmowę udostępnienia przez niego przedmiotu oględzin. Innymi słowy stanowisko skarżącego, zawarte w skardze do Sądu co do przyczyny odmowy udostępnienia przedmiotu oględzin, nie daje podstaw do przyjęcia, że odmowa ta była zasadna. Jak już wskazano, po otrzymaniu zawiadomienia skarżący nie zareagował mimo, że w sprawie przedmiotu oględzin - ustępu suchego i budynku gospodarczego był to kolejny termin oględzin. Podkreślić również należy, że to na organie spoczywał obowiązek zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i kompleksowego rozpatrzenia sprawy - zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego. Skarżący, skutecznie natomiast udaremnił przeprowadzenie oględzin, co powoduje, iż powtórnie bezzasadnie odmówił okazania przedmiotu oględzin, a to z kolei uzasadniało nałożenie na niego kary grzywny w wysokości 200 zł na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. Podnieść także trzeba, że organ nie może pozostawać bierny wobec postawy Strony, która dysponując przedmiotem oględzin pomimo ponownego wezwania, bezzasadnie odmawia okazania przedmiotu oględzin. Taka postawa, zdaniem Sądu, nie może prowadzić do sytuacji, w której organ przez okres kilku miesięcy nie ma możliwości przeprowadzenia czynności procesowej niezbędnej do merytorycznego rozpoznania sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. W tym względzie podkreślić należy, że obowiązek okazania przedmiotu oględzin dotyczy nie tylko stron postępowania, w ramach którego organ administracji podejmuje tego rodzaju czynność dowodową. Spoczywa on bowiem na każdym, w kogo władaniu pozostaje przedmiot oględzin. Dopuszczalność nałożenia grzywny nie jest także uzależniona od tego, czy ukarany wcześniej został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3403/18, Lex nr 3047331). Dodatkowo wyjaśnić należy, że każde z postępowań dotyczących nałożenia grzywny w trybie art. 88 § 1 k.p.a. jest postępowaniem odrębnym. Z powyższych względów Sąd uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), orzekł o jej oddaleniu. Wyjaśnienia jeszcze wymaga, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ww. ustawy, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W myśl art. 120 w/w ustawy sprawa rozpoznana została w tym trybie na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów.