VIII SA/Wa 315/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółki Wodnej w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia składki na konserwację urządzeń melioracji wodnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] września 2007 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2007 r., znak: [...] Starosta [...] na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej jako k.p.a. oraz art. 171 ustawy z dnia 10 lipca 2001 r. prawo wodne (Dz. U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) dalej jako prawo wodne, po rozpatrzeniu wniosku Rejonowego Związku Spółek Wodnych w S., działającego w imieniu Gminnej Spółki Wodnej w O. w sprawie ustalenia składki dla Zarządu Dróg Powiatowych w S. na konserwację urządzeń melioracji wodnych szczegółowych – rowów R-1i R-3 zlokalizowanych na gruntach we wsi Z., należących i będących w utrzymaniu w Gminnej Spółki Wodnej w O. odmówił ustalenia stawki opłat dla Zarządu Dróg Powiatowych na rzecz Gminnej Spółki Wodnej w O.. W uzasadnieniu podano, iż art. 171 prawa wodnego nie dotyczy jednostek zarządzających drogami, gdyż nie odnoszą one korzyści dla siebie. Z odwodnienia dróg odnoszą natomiast korzyści użytkownicy dróg. Od decyzji odwołanie wniósł Kierownik Rejonowego Związku Spółek Wodnych w S., nie zgadzając się ze stanowiskiem organu i obrazując korzyści odnoszone przez zarząd dróg w wyniku odwodnienia dróg przez Gminną Spółkę Wodną w O.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż istotą przepisu art. 171 prawa wodnego jest to, że w przypadku, gdy wymienione w nim podmioty, a więc: osoby fizyczne, osoby prawne niebędące członkami spółki wodnej oraz jednostki organizacyjne nieposiadajace osobowości prawnej odnoszą korzyści z urządzeń spółki, obowiązane są do ponoszenia świadczeń na jej rzecz. Powiatowy Zarząd Dróg nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w cytowanym przepisie, więc przepis ten nie może mieć zastosowania. Ustawa z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) w art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 wskazuje, że zarządcą drogi powiatowej jest zarząd powiatu. Zarząd powiatu może wykonywać swoje obowiązku przy pomocy jednostki organizacyjnej, będącej zarządem drogi, utworzonym przez radę powiatu. Taką właśnie jednostką organizacyjną jest powiatowy Zarząd Dróg powołany przez Radę Powiatu w S.. Do zadań tejże jednostki należą: utrzymywanie nawierzchni dróg, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń zawiązanych z drogą. Powiatowy Zarząd Dróg jest zatem powołany do dbania o te drogi, a nie do korzystania z tych dróg w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. Powiatowy Zarząd Dróg wszystkie swoje zadania wykonuje nie na swoją rzecz, lecz na rzecz użytkowników dróg. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gminna Spółka Wodna w O., wnosząc o uchylenie przedmiotowych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podała, iż zarządca drogi odnosi korzyści z działania spółki wodnej, gdyż rowy odwadniające drogi przejmują wody opadowe i roztopowe z nawierzchni i poboczy oraz infiltracji, zabezpieczając w ten sposób korpus drogi. Odnoszenie korzyści polega zatem na zaoszczędzaniu niezbędnych wydatków uzyskanych kosztem innej osoby. Odnoszenie korzyści z pominięciem ciężarów związanych z ich osiągnięciem kwalifikowane jest jako bezpodstawne wzbogacenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga Gminnej Spółki Wodnej w O. zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U nr 153 , poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwana dalej jako p.p.s.a. (DZ.U nr 153, poz.1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji prowadzące postępowanie obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, mając przy tym na względzie nie tylko interes społeczny, ale także słuszny interes obywateli. Przepis zaś art. 8 k.p.a. zobowiązuje je do prowadzenia postępowania w taki sposób, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. W ocenie Sądu, postępowanie objęte jego kontrolą nie odpowiada wymogom wynikającym z cytowanych przepisów o postępowaniu administracyjnym. Zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zawarta w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach ma zasadnicze znaczenia dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, póz. 45). W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1981 roku, S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Przenosząc powyższe reguły na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego i bez wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przede wszystkim nie zostało ustalone z jakich urządzeń odwadniających Spółki Wodnej korzysta Powiatowy Zarząd Dróg w S., w jaki sposób odprowadzana jest woda do urządzeń melioracyjnych, a także na czym polega przedmiotowe odwadnianie dróg (czy jest ujęte w system kanalizacyjny czy w swobodny grawitacyjny spływ wody). Należało też wyjaśnić, jaką funkcję pełnią przedmiotowe rowy przydrożne, jaki typ rowu przydrożnego znajduje się na przedmiotowym terenie, czy w obrębie tych rowów znajduje się kanalizacja, jak rowy te połączone się z urządzeniami spółki wodnej. Odnosząc się do kwestii rowów należało też ustalić, czy rowy te stanowią cześć drogi, której zarządcą jest Powiatowy Zarząd Dróg w S., czy budowa tychże rowów wymagała uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i są rowami melioracyjnymi utrzymywanymi przez spółkę wodną. Nadto w przypadku ustalenia, że przy przedmiotowych drogach znajdują się rowy melioracyjne obsługiwane przez spółkę wodną, to należałoby dokonać oceny czy wobec spływu wody z drogi powiatowej można uznać, że dany podmiot odnosi korzyści w znaczeniu o jakim mówi art.171 prawa wodnego. Ponadto należało też rozważyć, czy starosta mógł wydać przedmiotową decyzję pierwszoistancyjną, ustalając stawki opłat dla zarządu dróg, a więc dla własnej jednostki pomocniczej. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) wskazuje w art. 19 ust. 1, iż zarządcą drogi powiatowej jest zarząd powiatu. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestrosta i pozostali członkowie. Zarząd powiatu może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonym przez radę powiatu (art. 21 ustawy o drogach publicznych). Jednostka taka uzyskuje status jednostki budżetowej lub zakładu budżetowego w myśl zasad określonych w ustawie o finansach publicznych. Należy wziąć tu pod uwagę jedno z orzeczeń Sądu Najwyższego (akceptowanego na gruncie przepisów postępowania administracyjnego) z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00, zgodnie z którym organ gminy, który wydał decyzję w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego "nie może być równocześnie i zarazem stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a." (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r., OSK 339/07). Z tych względów biorąc za podstawę art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono, jak na wstępie. Biorąc za podstawę art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania- wpisu sądowego- uiszczonego na podstawie przepisu § 2 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).