VIII SA/Wa 315/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w bazie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Przedmiotem skargi W. C. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków miasta R. dotyczącej działek nr [...] i [...] z arkusza nr [...], położonych przy ul. O. [...] i [...], obręb [...]-Z.. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: W ramach czynności weryfikacyjnych bazy danych ewidencji gruntów i budynków miasta R., przeprowadzonych w trybie aktualizacji operatu ewidencyjnego, w drodze czynności materialno-technicznej w dniu [...] maja 2014 r. z urzędu wprowadzono w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta R., w obrębie [...]-Z., udokumentowaną zmianę Nr [...], zgodną z wpisami w księdze wieczystej Nr [...]. Przedmiotowa zmiana dotyczyła przeniesienia działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej przy ul. O. [...], wykazanej w ww. księdze wieczystej, wpisanej w jednostce rejestrowej [...], do jednostki rejestrowej [...], w której figuruje działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położona przy ul. O. [...], zapisana w tej samej księdze wieczystej Nr [...]. Jednolity stan prawny ww. działek wynikał z wydruku z księgi wieczystej z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2014 r. Zgodnie z zapisami działu I i II ww. księgi wieczystej, w skład nieruchomości wchodzi działka nr [...], położona przy ul. O. [...] oraz działka nr [...], położona przy ul. O. [...], o łącznej powierzchni [...] ha, a stan prawny nieruchomości uregulowany jest na współwłasność osób fizycznych, w tym między innymi W. i T. małżonków C. na zasadzie majątkowej wspólności ustawowej z udziałem do [...] części nieruchomości. Podstawą prawną ww. zmiany jest § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Zawiadomienia o dokonanej z urzędu zmianie w danych ewidencyjnych nie otrzymali współwłaściciele działek o numerach: [...] i [...]. Wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. W. C. (dalej: skarżący, strona) zwrócił się do Prezydenta miasta R. (Referatu Ewidencji Gruntów) o wyjaśnienie podstaw prawnych zmian dokonanych w bazie ewidencji gruntów i budynków miasta R.. Zarzucił, że czynność materialno-techniczna z dnia [...] maja 2014 r. została dokonana bez udziału stron, a księga wieczysta Nr [...] zawiera nieaktualne wpisy dotyczące praw podmiotowych na skutek braku stosownych korekt w ewidencji gruntów i budynków miasta R.. Mając na uwadze zarzuty skarżącego, zawiadomieniem z dnia [...] października 2014 r. z urzędu wszczęto postępowanie administracyjne w celu sprawdzenia prawidłowości utworzenia jednej jednostki rejestrowej dla dwóch ww. działek, objętych jedną księgą wieczystą. Skarżący w pismach z dnia [...] listopada i [...] listopada 2014 r. złożył wyjaśnienia, w których odwołał się do zmiany w ewidencji gruntów i budynków miasta R., dokonanej w dniu [...] września 2000 r., oznaczoną Nr [...], na podstawie której wykreślono z ewidencji gruntów i budynków dotychczasowego właściciela działki nr [...] o powierzchni [...] ha, tj. T. K. i wpisano nowych współwłaścicieli: skarżącego i jego żonę na zasadzie ustawowej wspólności majątkowej. Skarżący zarzucił organowi, że nie ujawnił zmiany podmiotowej w zakresie praw własnościowych w księdze wieczystej urządzonej dla działki nr [...]. Nadto skarżący nawiązał do zmiany dokonanej w dniu [...] stycznia 2010 r. w księdze wieczystej, prowadzonej dla działek o numerach [...] i [...] na wniosek jednego ze współwłaścicieli, w wyniku której Sąd Rejonowy w R. dokonał zmiany wpisu w dziale I tej księgi (oznaczenie nieruchomości) przez wpisanie w miejsce nieruchomości oznaczonej literą A o powierzchni ogólnej [...] m² aktualnych danych dotyczących oznaczenia i powierzchni działek ewidencyjnych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] Prezydent miasta R. (dalej: Prezydent, organ I instancji), działając na podstawie art. 7d pkt 1, art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a i b, pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., zwana dalej: P.g.k.), § 13 ust. 1, § 44 pkt 2, § 46 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 26 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) z urzędu utrzymał w mocy czynność materialno-techniczną dokonaną z urzędu w trybie aktualizacji operatu gruntów i budynków w dniu [...] maja 2014 r. zmianą Nr [...], polegającą na utworzeniu jednej jednostki rejestrowej dla działek o numerach: [...] i [...], na arkuszu Nr [...], w obrębie [...]-Z., położonych przy ul. O. [...] i [...], objętych jedną księgą wieczystą Nr [...], poprzez przeniesienie działki nr [...] o powierzchni [...] ha, wykazanej w księdze wieczystej Nr [...], wpisanej do jednostki rejestrowej [...], do jednostki rejestrowej [...], w której figuruje działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisana w tej samej ww. księdze wieczystej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji obszernie ustosunkował się do zarzutów skarżącego wskazując, że organ prowadzący ewidencję gruntów nie zawiadomił Sądu prowadzącego księgę wieczystą dla przedmiotowych działek o zmianie Nr [...], ponieważ zgodnie z § 49 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, obowiązek zawiadomienia istnieje tylko wówczas, gdy zmiany dotyczą zmian przedmiotowych, a nie podmiotowych. Odnośnie uwag dotyczących zmian w księdze wieczystej zapisami z dnia [...] stycznia 2010 r. organ I instancji podniósł, że w tej dacie nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego, zarówno w zakresie zmian podmiotowych, jak i przedmiotowych. Dokonanie opisywanych przez skarżącego w tej dacie zmian nastąpiło przed sądem hipotecznym, a nie w postępowaniu przed organem ewidencyjnym. W zakresie orzeczenia, będącego sentencją decyzji, Prezydent wskazał, że stan prawny ujawniony z urzędu w ewidencji gruntów i budynków miasta R. jest zgodny ze stanem prawnym wykazanym w księdze wieczystej Nr [...], potwierdzonym w dniu [...] listopada 2014 r. wydrukiem z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych Ministerstwa Sprawiedliwości. Organ I instancji uznał, że obie działki o numerach [...] i [...] stanowią jedną nieruchomość, bowiem prowadzona jest dla nich jedna księga wieczysta. Jednolity stan prawny uprawnia do dokonania zmian skutkujących utworzeniem dla tych działek jednej jednostki rejestrowej. Jednocześnie zauważył, że organy ewidencyjne są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian podmiotowych w ewidencji, a więc ich rola sprowadza się jedynie do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. Organy ewidencyjne nie rozstrzygają sporów o prawa do gruntów, ani nie nadają tych praw. Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący, w którym wniósł zastrzeżenia co do zawartych w decyzji wyjaśnień oraz przedstawił swoje poglądy na tę sprawę. Zarzucił, że Prezydent powołał się na księgę wieczystą działek nr [...] i [...], która poświadcza nieprawdziwy stan prawny. Wykazywane w niej numery działek to parcele, które stanowiły części przedmiotu współwłasności działki, oznaczonej na mapie literą A o powierzchni [...] m², stanowiącej grunt orny. W granicach tej działki oznaczone były parcele ewidencyjne, stanowiące jedną jednostkę rejestrową. Wpisanie w księdze wieczystej w rubryce: numer działki – numeru parceli jest nieuprawnione i wprowadza dualizm wobec zapisu o współwłasności udziałów. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: [...]INGiK, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji w całości podzielił stanowisko zajęte przez organ I instancji. Wskazał, że kwestionowana przez skarżącego zmiana Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. dokonana została w oparciu o przewidziany w przepisach prawa materialnego (§ 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków) dokument prawny, jakim jest wypis z księgi wieczystej oraz o treść § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia. W stanie zapisów w ewidencji sprzed dokonanej zmiany Nr [...] wykazywane dane ewidencyjne nie spełniały przepisów regulujących zasady prowadzenia ewidencji gruntów. Wobec wykrycia tej nieprawidłowości należało zapisy w ewidencji doprowadzić do zgodności z wymogami prawa i obowiązującym stanem prawnym nieruchomości. Organ odwoławczy jednoznacznie podkreślił, że zgromadzona w sprawie dokumentacja dowodzi, że po wprowadzeniu zmiany Nr [...] wpisy figurujące aktualnie w ewidencji gruntów i budynków w jednostce rejestrowej nr [...], obrębu [...]-Z., pozostają w zgodności z wpisami wykazanymi w księdze wieczystej Nr [...], zarówno w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący nie zgodził się z treścią zaskarżonej decyzji uznając, że ani ona, ani poprzedzająca ją decyzja nie wyjaśniają przyczyn powstania nieprawidłowości w zapisach księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości. Wskazał, że zmiana w księdze wieczystej dokonana w dniu [...] stycznia 2010 r. jest bezprawna, gdyż narusza prawo własności właścicieli w niej ujawnionych. W ocenie skarżącego, nie było podstawy prawnej dokonania zniesienia współwłasności i jej podziału. W odpowiedzi na skargę [...]INGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Uczestnicy postępowania: K. C., T. C. i Z. W. na rozprawie sądowej przyłączyli się do skargi (k. 53 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Ewidencja gruntów i budynków, stosownie do art. 2 pkt 8 P.g.k., to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie w sposób jednolity dla kraju informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Przepis art. 20 P.g.k. określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy lub podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów gruntów oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe dotyczą natomiast wskazania właściciela. Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu ewidencyjnego w zgodzie z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 i następne rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób lub innych organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i § 11 (§ 46 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i ust. 3 P.g.k. w związku z § 48 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 ww. rozporządzenia). Tę drugą formę organ stosuje wówczas, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas organ przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Z powyższych regulacji wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest tylko zbiorem informacji odzwierciedlających aktualny stan prawny danej nieruchomości. Rejestruje ona stan prawny zaistniały uprzednio, ale w żadnym wypadku go nie tworzy. Nie rozstrzyga także sporów o prawa do gruntów, ani żadnych kwestii spornych związanych z ustaleniem tytułu własności. Stąd też żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., I OSK 1004, Lex nr 1225527). Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków, które dokonują aktualizacji zapisów tej ewidencji, nie mają żadnych uprawnień do badania, czy też kontrolowania prawnych konsekwencji orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, czy też danych wynikających z elektronicznych ksiąg wieczystych w zakresie danych określających prawa do nieruchomości. Wpis prawa własności w księdze wieczystej potwierdza w dostateczny sposób istnienie tego prawa, bowiem księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (zob. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Dz.U. z 2013 r., poz. 707, ze zm., zwana dalej: u.k.w.h.). Z wpisem w księdze wieczystej związane jest domniemanie prawne zakładające zgodność dokonanego w księdze wieczystej wpisu z rzeczywistym stanem prawnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że w związku z pismem skarżącego z dnia [...] września 2014 r. odnośnie wzmianki Nr [...] dokonanej czynnością materialno-techniczną, Prezydent wszczął postępowanie administracyjne z urzędu w celu wyjaśnienia prawidłowości utworzenia jednej jednostki rejestrowej dla nieruchomości oznaczonej numerami: [...] i [...] oraz w tym zakresie wydał decyzję. Jak wynika z akt administracyjnych, aktualnie w księdze wieczystej Nr [...] figurują tylko dwie działki o numerach [...] i [...], o łącznej powierzchni [...] ha jako współwłasność 11 osób fizycznych, w tym skarżącego i jego żony, których udział wynosi [...] części całej nieruchomości. Działki te zostały utworzone i wykazane w ewidencji w odrębnych jednostkach rejestrowych na etapie zakładania ewidencji gruntów i budynków miasta R. w latach 60-tych XX wieku, mimo że od początku wchodziły w skład jednej nieruchomości objętej Kw Nr [...] (dawny numer), założoną w 1951 r. (a więc wiele lat przed założeniem rejestrów ewidencji gruntów miasta R.) dla nieruchomości hipotecznej oznaczonej literą A o powierzchni [...] ha. Ww. działki stanowią własność tych samych osób, graniczą ze sobą i objęte są jedną księgą wieczystą, a więc traktuje się ich jako jedną nieruchomość (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 października 2003 r., IV CK 114/02, publ. OSNC 2004/12/201, Biul. SN 2004/12/6). Z kolei, jak wynika z treści § 13 ust.1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, działki położone w granicach jednego obrębu, wchodzące w skład jednej nieruchomości, tworzą jednostkę rejestrową gruntów. Wobec wykrycia nieprawidłowości w bazie ewidencji gruntów i budynków, polegającej na figurowaniu działek o numerach [...] i [...] w dwóch jednostkach rejestrowych, organ I instancji prawidłowo skorygował istniejącą nieprawidłowość, która naruszała obowiązujące zasady prawne dotyczące prowadzenia tej ewidencji. Przedmiotowa zmiana miała jedynie charakter porządkujący, ale opierała się na aktualnych wpisach w księdze wieczystej. Dokonanie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków przez organ I instancji w zaskarżonym zakresie nie powoduje tym samym zniesienia współwłasności nieruchomości, w dalszym ciągu jest to współwłasność w częściach ułamkowych (11 współwłaścicieli). Przez wpis do ewidencji gruntów nie można nabyć ani utracić praw do nieruchomości, ponieważ dane ewidencyjne nie mają charakteru konstytucyjnego (prawotwórczego), lecz wyłącznie charakter deklaratoryjny (informacyjny). W odniesieniu do zarzutów skarżącego należy stwierdzić, że czynności podejmowane przez sądy powszechne prowadzące księgi wieczyste nie podlegają kontroli ani ocenie organów administracji publicznej. Tym samym zarzut skarżącego dotyczący "fałszywego" stanu prawnego księgi wieczystej urządzonej dla nieruchomości oznaczonej numerami [...] i [...] i nieprawidłowości jej zapisów nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji obszernie i dokładnie wyjaśnił wątpliwości skarżącego, wskazywane w pismach z dnia [...] listopada 2014 r. i [...] listopada 2014 r., a dotyczące wzmianki Nr [...] oraz wpisu do księgi wieczystej z dnia [...] stycznia 2010 r. Zmiana stanu prawnego każdej nieruchomości jest możliwa wyłącznie we właściwej, przewidzianej prawem procedurze prawnej, skutkującej dokonaniem zmian we wpisach wykazanych w księdze wieczystej, prowadzonej przez właściwy miejscowo sąd powszechny z wniosku zainteresowanych stron, posiadających w tym swój interes prawny. Stan prawny nieruchomości ujawnionej w księdze wieczystej powinien być zgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Jeśli tak nie jest, to zgodnie z art. 10 ust. 1 u.k.w.h., osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia tej niezgodności. W związku z powyższym, wszelkie wątpliwości skarżącego odnośnie zapisów w księdze wieczystej przedmiotowych nieruchomości powinny być rozstrzygnięte w innym trybie, przed sądem powszechnym, poza przedmiotowym postępowaniem administracyjnym. Natomiast kontrolowana decyzja jest zgodna z przepisami P.g.k. oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności. Dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.