VIII SA/Wa 32/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga Nadleśnictwa D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...], który na podstawie art.138 § 1 pkt.1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2013 r. poz.267, dalej jako; "kpa"), po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa D. o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] – orzekł o utrzymaniu w mocy ww. decyzji. W uzasadnieniu powyższej ostatecznej w administracyjnym toku postępowania decyzji, organ podniósł, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa z dn. [...] lipca 1960 r. Nr [...] uznającej, że pod działanie art. 2 ust.1 lit. "e" dekretu PKWN z dn. 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej podlegają, stanowiące byłą własność J. i M. małż. O. nieruchomości ziemskie w osiedlu B. powiatu [...] o łącznej powierzchni [...] ha – wystąpili w dniu [...] maja 2012 r. A. L. oraz B. O. (udokumentowani następcy prawni małż. O.). We wniosku ww. zarzucili decyzji rażące naruszenie prawa z art.156 § 1 pkt.2 kpa, gdyż wbrew przepisowi dekretu przejęte zostały nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha, a więc poniżej wymaganych przepisami 50 ha użytków rolnych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej także jako: "organ") wskazał, że materialnoprawną podstawą ocenianego orzeczenia stanowił art.2 ust.1 lit. "e" dekretu PKWN z dn. 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w myśl którego nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych, przeszły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Organ podniósł, że należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1959 r. (jako ówczesnego organu I instancji) stwierdzono, że stanowiące własność małż. O. nieruchomości ziemskie o powierzchni [...] ha przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Natomiast Minister Rolnictwa ww. decyzją z dn. [...] lipca 1960 r. jako organ II instancji zmienił rozstrzygnięcie orzekając, że pod działanie art.2 ust. 1 lit. "e" dekretu podpadają nieruchomości o powierzchni [...] ha (stanowiące część majątku o ogólnej powierzchni [...] ha), które zgodnie z zapisami w księgach wieczystych były nadal w posiadaniu małż. O.. Organ wskazał, że zawarte w decyzji Ministra Rolnictwa z dn. [...] lipca 1960 r. rozstrzygnięcie o podpadaniu pod działanie art.2 ust.1 lit. "e" dekretu nie jest częściowe i odnosi się do powierzchni poniżej 50 ha. Również argumentacja tego rozstrzygnięcia nie odpowiada dekretowi, tzn. obrót prawny nieruchomością po dniu [...] września 1944 r. nie ma znaczenia w kontekście przepisów dekretu, skoro wiążący jest stan prawny i faktyczny z tej daty (wejścia w życie dekretu). W tym stanie faktycznym i prawnym organ uznał, że decyzja Ministra Rolnictwa z dn. [...] lipca 1960 r. orzekająca o podpadaniu pod działanie art.2 ust.1 lit. "e" dekretu nieruchomości o powierzchni [...] ha rażąco narusza ten przepis ponieważ z jego treści w sposób jasny i niebudzący wątpliwości wynika, że nie znajduje zastosowania do orzekania o podpadaniu pod jego działanie nieruchomości o areale mniejszym niż 50 ha. Stanowi to przesłankę do stwierdzenia nieważności ocenianej decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt.2 kpa. Jednocześnie poddając analizie wystąpienie w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych o których mowa w art.156 § 2 kpa, organ stwierdza, że tego rodzaju sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Nieruchomości ziemskie objęte przepisami dekretu z przeznaczeniem na cele reformy rolnej przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa, a decyzje wydane w tych sprawach miały charakter orzeczeń deklaratoryjnych. Dlatego skoro decyzja Ministra Rolnictwa z dn. [...]lipca 1960 r. nie wywołała żadnych skutków w zakresie prawa rzeczowego w stosunku do nieruchomości nią objętych, to tym bardziej nie można jej przypisać wywołania nieodwracalnych skutków prawnych. Odnosząc się do zarzutów Nadleśnictwa D. (w zarządzie którego aktualnie znajdują się ww. nieruchomości), że przedmiotowe [...] ha wchodziło w skład większej nieruchomości o pow. [...] ha, organ stwierdza, że kwestia ta poddana zostanie analizie na etapie rozpatrywania odwołania od orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1959 r., co nastąpi po uprawomocnieniu się ww. decyzji. Nie zgadzając się z tego rodzaju rozstrzygnięciem, skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. złożyło Nadleśnictwo D. ( dalej także jako: "skarżący"). W odniesieniu do zaskarżonej decyzji podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art.156 § 1 pkt.2 kpa poprzez błędną wykładnię tegoż przepisu, gdyż w ocenie skarżącego nie zaistniały przesłanki rażącego naruszenia prawa które mogłyby stanowić podstawę unieważnienia przedmiotowej decyzji Ministra Rolnictwa z dn. [...] lipca 1960 r. Z uwagi na wskazane naruszenie Nadleśnictwo D. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji z dn. [...]lipca 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w jego ocenie istnieją poważne wątpliwości, czy decyzja Ministra Rolnictwa z dn. [...] lipca 1960 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w kontekście naruszenia prawa przez poprzedników prawnych wnioskodawców, którzy będąc właścicielami nieruchomości o łącznej powierzchni [...] utracili własność tych nieruchomości na podstawie dekretu PKWN z dn. [...] września 1944 r., a nie będąc już właścicielami tychże nieruchomości sprzedali je z wyjątkiem części nieruchomości objętych niniejszą sprawa o powierzchni [...] ha. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. poz. 270). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Na wstępie należy wyjaśnić, iż postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 kpa i wymaga niekwestiowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych wart. 156 § 1 kpa. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]listopada 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...]lipca 2014r. którą stwierdzono nieważność decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...]lipca 1960 r. orzekającej, że pod działanie art. 2 ust.1 lit. "e" dekretu PKWN z dn. [...]września 1944 r. podlegają stanowiące byłą własność J. i M. małż. O. nieruchomości ziemskie w osiedlu B. powiatu [...]o łącznej powierzchni [...]ha. W ocenie organu Minister Rolnictwa w decyzji z dnia [...]lipca 1960 r. rażąco naruszył art. 2 ust.1 lit. "e" ww. dekretu PKWN z dnia [...]września 1944 r. Zgodnie z cyt. przepisem nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych, przechodzą bezpowrotnie i bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Próbę zdefiniowania pojęcia "nieruchomości ziemskiej" na potrzeby dekretu podjął Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska przyjętego w tej uchwale przez to pojęcie należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Jeżeli nawet na mocy art. 239 ust. 3 Konstytucji RP uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw utraciły moc powszechnie obowiązującą, nie oznacza to, że utraciły walor poznawczy czy też nie mogą być brane pod uwagę jako dyrektywy interpretacyjne w procesie stanowienia lub stosowania prawa. Kolejne kryteria, według których scharakteryzował prawodawca nieruchomości w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to ich powierzchnia ogólna (100 ha) bądź powierzchnia użytków rolnych (50 ha), w zależności od rejonu kraju, w którym są położone, i to, iż muszą one stanowić własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych. Mając za podstawę przytoczone wyżej rozważania, prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powinno oznaczać, że na własność Skarbu Państwa w całości przechodzą bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1, część druga" dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości powierzchni użytków rolnych. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu określa jednocześnie zakres przedmiotowy, w jakim powinny orzekać wojewódzkie urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu, organ administracji publicznej powinien zbadać (wziąć pod uwagę) wszystkie okoliczności wyprowadzone z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 (ONSAiWSA 2006/5/123). Słusznie zatem organ w kontrolowanej przez Sąd decyzji uznał zaistnienie podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...]lipca 1960 r. rozstrzygającej o podpadaniu pod działanie art.2 ust.1 lit. "e" dekretu nieruchomości ziemskiej o powierzchni [...]ha ( a więc poniżej określonych ww. przepisem 50 ha), jako wydanego bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i rażąco sprzecznego ze wskazanym jako podstawa prawna art.2 ust.1 lit. "e" dekretu. Organ dokonał prawidłowej oceny prawnej powyższego orzeczenia stwierdzając przesłanki do zastosowania w odniesieniu do niego podstawy stwierdzenia nieważności z art.156 § 1 pkt.2 kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia przez organy art.156 § 1 pkt.2 kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że organy przy ocenie prawnej sprawy nie wzięły pod uwagę naruszeń prawa przez poprzedników prawnych wnioskodawców wynikających z faktów nieuprawnionego zbywania objętych dekretem rolnym nieruchomości ziemskich, stwierdzić należy że jest on chybiony. Organ trafnie wskazał, że dokonując kontroli będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego decyzji, brał pod uwagę stan prawny i faktyczny na dzień [...] września 1944 r., tj. w dacie wejścia w życie ww. dekretu z dnia [...] września 1944 r. W związku z powyższym pozostaje bez znaczenia obrót prawny innymi nieruchomościami byłych właścicieli wskazanej nieruchomości o powierzchni [...]ha, na kwalifikację kontrolowanej decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] lipca 1960 r. jako obarczonej wadą prawną wydania z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt.2 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega na oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.