VIII SA/Wa 323/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2019 r. sprawy ze skargi P. M. wspólnika spółki cywilnej [...] na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2019 roku Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a.") w związku ze złożonym przez P. M. (dalej: "skarżącego", "stronę") działającego w imieniu [...] s.c. zażaleniem stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. o odmowie zawieszenia postępowania w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 wydane przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B.. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i ocena prawna. Spółka [...] s.c. w dniu 16 maja 2011 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz o przyznanie pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). We wniosku zadeklarowała grunty rolne o łącznej deklarowanej powierzchni użytków rolnych 16,63 ha do jednolitej płatności obszarowej (JPO). W dniu 3 października 2011 r. skarżący otrzymał informację o maksymalnym obszarze kwalifikowalnym na zadeklarowanych działkach ewidencyjnych. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., działając jako organ I instancji, wydał w dniu [...] lutego 2012 r. decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie z uwagi na brak podmiotowości prawnej po stronie spółki cywilnej. Decyzja została skutecznie doręczona w dniu 5 marca 2012 r. W dniu 12 marca 2012 r. strona odwołała się od tej decyzji, kwestionując rozstrzygnięcie organu. Strona wskazała na wystąpienie zagadnienia wstępnego. Wskazała, że kilka składów NSA zawiesiło ponad 20 spraw dotyczących decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. do czasu rozpoznania przez skład 7 sędziów NSA pytania prawnego co do statusu spółki cywilnej w sprawie II GSK 1290/10. W dniu [...] maja 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., postanowieniem nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne do czasu podjęcia uchwały przez NSA, dotyczącej statutu spółki cywilnej. W dniu 30 maja 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygn. akt II GPS 2/12 w przedmiocie podmiotowości spółki cywilnej na gruncie przepisów dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i PROW. W dniu 6 czerwca 2012 r. strona złożyła zażalenie na wyżej wymienione postanowienie nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. o zawieszeniu postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., w dniu [...] czerwca 2012 r., postanowił uchylić wydane wcześniej postanowienie o zawieszeniu postępowania, zgodnie z żądaniem strony. Zostało wydane postanowienie nr [...] o uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania. W dniu [...] czerwca 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wydał decyzję nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji o nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z wniosku [...] s.c. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 27 lipca 2012 r. organ I instancji wezwał stronę do złożenia wyjaśnień. Dnia 30 sierpnia 2012 r. strona złożyła wyjaśnienia oraz korektę wniosku. Następnie w dniu 27 września 2012 r. organ ponownie wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w związku z zadeklarowaniem działek przez innych rolników. Dnia 16 października 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęła korekta wniosku. W dniu [...] listopada 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu jednolitej płatności obszarowej w wysokości [...] zł. Decyzja została doręczona w dniu 7 listopada 2012 r. Dnia [...] października 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. postanowieniem nr [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. Postanowienie zostało doręczone w dniu 2 listopada 2018 r. W dniu 6 listopada 2018 r. organ zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Dnia 19 listopada 2018r. skarżący działając w imieniu [...] s.c. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu zakończenia postępowania administracyjnego. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. postanowieniem o nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. odmówił zawieszenia postępowania w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. Postanowienie doręczono w dniu 14 grudnia 2018 r. W dniu [...] grudnia 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją o nr [...] stwierdził wydanie decyzji o nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. z naruszeniem prawa. Decyzję doręczono w dniu 14 grudnia 2018 r. W dniu 19 grudnia 2018 r., (data stempla pocztowego) skarżący działając w imieniu [...] s.c. wniósł zażalenie na postanowienie o nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. o odmowie zawieszenia postępowania zarzucając naruszenie art. 97 § 2 k.p.a. oraz art. 101 k.p.a. Strona wniosła ponadto o zapewnienie udziału w postępowaniu, zgłoszenia zastrzeżeń i wniosków oraz przedstawienia stanowiska w sprawie. W dniu 29 stycznia 2019 r. organ odwoławczy poinformował zatem stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się w sprawie i udziału w postępowaniu. Zawiadomienie doręczono w dniu 5 lutego 2019 r. Dnia 12 lutego 2019 r. skarżący zapoznał się z aktami sprawy informując, że w terminie 7 dni prześle zastrzeżenia w sprawie. Do dnia wydania niniejszego postanowienia zastrzeżenia strony nie wpłynęły. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., po analizie dokumentacji w sprawie postanowił stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Stosownie do treści art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W świetle brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt l OSK 2272/16, Lex nr 2537210). Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, stosownie do zasady generalnej szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 533/17, Lex nr 2437904; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 2865/17, Lex nr 2430798). Niedopuszczalne jest zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1527/16, Lex nr 2303153). Organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym ma obowiązek dokonać ustaleń, czy wniesione odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. W przypadku więc ustalenia, że na postanowienie zażalenie nie przysługuje obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie w formie postanowienia jego niedopuszczalności, co nie pozwala na przystąpienie przez organ do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Nie można obecnie interpretować przepisu art. 101 § 3 k.p.a., w ten sposób, że zwrot "w sprawie zawieszenia" oznacza również postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, a wniesione przez stronę musi zostać uznane za niedopuszczalne, co obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia z art. 134 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 312/17, Lex nr 2419345). W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art.144 k.p.a.). Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 k.p.a.). Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ I instancji wydał w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, na które nie przysługiwało stronie zażalenie. Skarżone postanowienie zawierało stosowne pouczenie o możliwości zaskarżenia postanowienia tylko w odwołaniu od decyzji zgodnie, z art. 142 k.p.a. Zatem skoro strona wniosła zażalenie na postanowienie, na które takie zażalenie nie przysługiwało to w myśl art. 134 k.p.a. należało stwierdzić niedopuszczalności zażalenia. Przepis art. 134 k.p.a, obliguje organ odwoławczy do badania w pierwszej kolejności dopuszczalności odwołania (tu: zażalenia) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 124/12). Skargę na postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. wydane przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia złożył P. M. wspólnik i reprezentant wspólników spółki cywilnej [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucał naruszenie art. 101 § 3 k.p.a. i wnosił o uchylenie w całości skarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podnosił: Z brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. wynika, iż w sytuacji, gdy strona zgłosi wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania organ wydaje postanowienie o odmowie podjęcia postępowania i także na takie postanowienie przysługuje stronie zażalenie. Nie jest sporną okolicznością, że organ powziął wiadomości o prowadzeniu postępowania karnego w sprawie obejmującej okres i przedmiot płatności, których dotyczą niniejsze sprawy. W sposób niewątpliwy istnieje w sprawie prejudykat, gdyż orzeczenie sądu prowadzącego postępowanie karne w pełni z zasadą prawdy obiektywnej winno nastąpić przed wydaniem decyzji organu. Prawomocne orzeczenie sądu determinuje treść i samo rozstrzygnięcie aktu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.; dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawy co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W ocenie Sądu zarzuty skargi w żadnym stopniu nie podważają ustaleń faktycznych ani dokonanej oceny prawnej. Stosownie do treści art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, w pełni podziela i przyjmuje za własne ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, że pod rządami art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., stronie nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Podkreślić należy, iż strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie z art. 142 k.p.a. strona wskazane wyżej postanowienie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.