VIII SA/Wa 324/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2018 r. sprawy ze skargi U. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu nałożenia obowiązku 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]; 2) zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej U. Z. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga U. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z dnia 18 września 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB, organ I instancji) zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie istniejących budynków na działce nr [...], położonej w miejscowości J., gmina I., stanowiącej własność U. Z. (dalej: skarżąca, strona, inwestorka). Postępowanie zostało wszczęte przez pierwszą czynność w sprawie – oględziny w dniu 12 września 2017 r., które nie doszły do skutku z uwagi na zachowanie właścicielki i jej syna. Pismami z dnia 18 września 2017 r. organ I instancji zwrócił się do Urzędu Gminy w I. oraz Starostwa Powiatowego w R. o przekazanie dokumentacji budowlanej dla istniejących na ww. działce obiektów budowlanych. W odpowiedzi na powyższe, oba organy wskazały, że w ich zasobach brak jakichkolwiek dokumentów dotyczących wydawania pozwoleń na budowę budynków na powyższej działce (pisma z dnia 21 września 2017 r. i 22 września 2017 r.). W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 9 października 2017 r. ustalono, że znajduje się tam m.in. budynek garażowy typu blaszak, wzniesiony – wg. oświadczenia syna skarżącej – S. Z. – 10 lat temu, bez zgłoszenia zamiaru wykonania tego typu obiektu bądź uzyskania pozwolenia na budowę. Budynek konstrukcji stalowej, z jednospadowym dachem, ma powierzchnię 17,81 m² (6,02 m x 2,96 m) i wysokość 2,18 m - 1,85 m, jest ustawiony na podłożu betonowym. Pismem z dnia 7 grudnia 2017 r. Urząd Miejski w I. wskazał, że zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego gminy I., zatwierdzonym Uchwałą Nr VI/30/94 Rady Gminy i Miasta I. z dnia 16 listopada 1994 r., który z dniem 1 stycznia 2004 r. utracił moc prawną, ww. działka przeznaczona była na tereny upraw rolnych. Nieobowiązujący plan miejscowy przewidywał m.in. adaptację istniejącej, rozproszonej zabudowy związanej z produkcją rolną oraz dopuszczał w uzasadnionych przypadkach lokalizację budynków mieszkalnych i siedlisk dla rolników. Postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2017 r. PINB, działając na podstawie art. 49b ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., zwanej dalej: p.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 30 maja 2018 r.: 1) odpowiednich szkiców lub rysunków wybudowanego garażu o wymiarach 6,02 m x 2,96 m na działce nr [...], położonej w miejscowości J.; 2) projektu zagospodarowania działki, 3) zaświadczenia Burmistrza I. o zgodności budowy przedmiotowego garażu, z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu; 4) oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał jednocześnie, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nakazanego niniejszym postanowieniem obowiązku, organ nakaże rozbiórkę garażu. Natomiast w przypadku przedłożenia wymaganych dokumentów, PINB ustali wysokość opłaty legalizacyjnej. W zażaleniu złożonym na powołane postanowienie skarżąca zarzuciła, że PINB nie wskazał podstawy materialno-prawnej do wszczęcia postępowania z urzędu. Nadmieniła, że sąsiadka nie ma żadnych zastrzeżeń do istniejących na działce nr [...] zabudowań. W tej sytuacji nie wiadomo, w czyim interesie działa PINB. Poza tym data wybudowania garażu (około 10 lat temu) nie jest dokładna ani prawdziwa. Organ I instancji powinien wskazać przynajmniej rok budowy, a nie datę w przybliżeniu. Skarżąca zarzuciła również, że PINB nie wskazał, z którego roku jest mapa, na której się oparł w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem Nr [...] z [...] lutego 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. W uzasadnieniu postanowienia WINB wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i odpowiada przepisom prawa. Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b.). Budowa ww. obiektów wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.). Przedmiotowy garaż posiada powierzchnię zabudowy 17,82 m2, a więc w przypadku braku zgłoszenia zamiaru jego budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, PINB zasadnie wszczął procedurę legalizacyjną w trybie art. 49b p.b. Odnosząc się do zarzutu zażalenia dotyczącego ustalonej przez organ I instancji daty budowy garażu (około 10 lat temu), WINB podał, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów świadczących o legalności wybudowanego obiektu, a w organach administracji architektoniczno-budowlanej brak jest dokumentacji budowlanej, stąd należy przyjąć, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Zdaniem WINB, w przedmiotowej sprawie zebrany materiał dowodowy jest wystarczający, aby uznać, że zastosowanie art. 49b p.b. było właściwe. Zadaniem organu nadzoru budowlanego nie jest dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym jego ustaleniom tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza i kwestionuje wszelkie ustalenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Nieprzedłożenie dokumentów niezbędnych do legalizacji spornego obiektu skutkuje wydaniem decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Ponadto w przypadku, gdy inwestor przedstawi wymaganą dokumentację i będą występowały dalsze podstawy do legalizacji spornej samowoli budowlanej, kolejnym etapem postępowania jest ustalenie opłaty legalizacyjnej, co wynika wprost z art. 49b ust. 5 pkt 2 p.b. W odniesieniu do pozostałych zarzutów zażalenia organ odwoławczy podał, iż pozostają one bez znaczenia dla prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie wskazał, że na podstawie przepisów kompetencyjnych p.b. organy nadzoru budowlanego mają prawo wszczynać z urzędu postępowania administracyjne w przypadku samowoli budowlanej. Wówczas bez znaczenia jest okoliczność, że sąsiedzi nie mają żadnych uwag i zastrzeżeń do kontrolowanych obiektów budowlanych. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżąca wskazała, że organ odwoławczy stwierdził datę wybudowania garażu - około 10 lat temu, niedokładnie i w przybliżeniu, na podstawie oświadczenia syna, który nie był pewny odpowiedzi. W związku z tym nie można z pewnością stwierdzić, czy prawidłowo zastosowano p.b. z 1995 r. Skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji nie wykorzystały żadnych zdjęć internetowych ze strony [...] oraz map geodezyjnych w celu dokładnego ustalenia daty budowy garażu. Byłyby to wiarygodne i obiektywne dowody. Skarżąca zarzuciła również, że organ odwoławczy nie odniósł się do braku podstawy prawnej wszczęcia przedmiotowego postępowania z urzędu oraz braku ustalenia opłaty legalizacyjnej. Zdaniem skarżącej, poprzez utrzymanie w mocy zażalonego postanowienia WINB chce przykryć celowe i świadome łamanie prawa przez organ I instancji i zatrudnionych w nim pracowników. Ponadto, utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, WINB straszy ją samowolą budowlaną, chcąc zatrzeć ślady przestępstwa, polegającego na dorobieniu pieczątki na dokumencie, który jest załącznikiem do emaila z 7 czerwca 2017 r. w wersji wydrukowanej przez pracownika PINB. W dalszej części skargi skarżąca szczegółowo opisała nieprawidłowości pracowników organu I instancji dotyczące prowadzenia akt sprawy, wykonywania obowiązków służbowych oraz szczegółowego informowania jej o wszelkich podejmowanych przez PINB czynnościach w sprawie. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dokonując kontroli według powyższych reguł, Sąd uznał, iż skarga jest uzasadniona o tyle, że skutkowała uchyleniem zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia, chociaż nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 83 ust. 1 i ust. 2 p.b., do właściwości rzeczowej PINB (jako organu pierwszej instancji) oraz WINB (jako organu wyższego stopnia) należą sprawy dotyczące legalizacji obiektów budowlanych wzniesionych samowolnie, tj., bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Choć przepisy nie regulują tej kwestii wprost, postępowania w sprawie samowoli budowlanej wszczynane są z urzędu, choćby informacja o wskazanych nieprawidłowościach pochodziła od osoby trzeciej (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1586/09, publ. Lex nr 746665), albo też inicjatywa wszczęcia postępowania była wynikiem działania innego organu administracji na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 294/10, publ. Lex nr 752275). Przedmiotem takiego postępowania jest bowiem określenie ciążących na jednostce obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1944/10, publ. Wspólnota 2010, nr 44, s. 26). Przepisy dotyczące legalizacji samowoli budowlanej mogą znaleźć zastosowanie również wtedy, gdy w wyniku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego organ ten stwierdzi nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego (por. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2132/10, publ. Lex nr 743383). Po czynnościach kontrolnych w dniu 12 września 2017 r. oraz na podstawie wypisu i wyrysu z mapy, znajdującej się w zasobach Wydziału Geodezji Starostwa [...], na której na działce nr [...] znajduje się budynek gospodarczy, ale nie ma budynku o konstrukcji stalowej, PINB prawidłowo wszczął z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie w przedmiocie legalności wzniesionego na działce nr [...] garażu. Zasadnie więc WINB wskazał skarżącej, że w tego rodzaju sprawie nie ma znaczenia zgoda sąsiadów lub jej brak co do wybudowania kontrolowanego obiektu budowlanego. W postępowaniu wszczętym w przedmiocie legalności budowy organ nadzoru budowlanego na wstępie musi ustalić, z jakim charakterem samowoli budowlanej ma do czynienia w konkretnej sprawie, tj. czy budowa wymagała pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia, aby móc następnie zastosować odpowiedni tryb postępowania (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 519/10, publ. Lex nr 752343). Naruszenia ustawy p.b. powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest przy tym rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1402/17, publ. Lex nr 2447087 oraz z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 822/17, publ. Lex nr 2406417). W przedmiotowej sprawie skarżąca nie przedstawiła kontrolującym pracownikom organu I instancji dokumentów świadczących o legalności wybudowanego garażu, dlatego prawidłowo stwierdzono, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. W konsekwencji takiego ustalenia organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wdrożenia postępowania legalizacyjnego, którego pierwszym etapem jest wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b., ewentualnie art. 49b ust. 2 p.b. w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych w tych przepisach dokumentów. Ustawa p.b. nie przewiduje żadnego odstępstwa od katalogu dokumentów, których przedłożenie warunkuje zalegalizowanie samowoli budowlanej, a organ nadzoru budowlanego nie dysponuje swobodnym uznaniem w tym zakresie. Jak wynika z akt administracyjnych oraz treści zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia, organy obu instancji ustaliły, że popełnienie samowoli budowlanej, polegającej na budowie garażu, usytuowanego na działce nr [...] w J. [...], gmina I., nastąpiło około 10 lat temu. W tym zakresie Sąd stwierdza zasadność zarzutu skarżącej, że data powstania samowoli przedmiotowego garażu, została ustalona niedokładnie, w oparciu tylko na przybliżonym wskazaniu jej syna. Jeśli jednak przyjąć, że w istocie garaż powstał około 2007 r., to PINB nieprawidłowo zastosował art. 49b p.b., a WINB zaakceptował taką podstawę prawną. Zgodnie z treścią art. 49b ust. 1 p.b., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 2). Jak wynika z powyższego, art. 49b ust. 2 p.b. można było zastosować tylko wobec jednoznacznego stwierdzenia, że samowolne wzniesienie garażu o powierzchni 17,81 m² wymagało w dacie budowy zgłoszenia. Organy w przedmiotowej sprawie powołały się na treść art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. w związku z treścią art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b., obowiązującą od 28 czerwca 2015 r., zgodnie z nowelizacją p.b. dokonaną ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 443). Na tej podstawie budowa garaży o powierzchni zabudowy do 35 m² nie wymaga już pozwolenia na budowę, tylko zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jednak przed [...] czerwca 2015 r. Prawo budowlane obowiązujące od 1 stycznia 1995 r. przewidywało dla budowy garażu pozwolenie na budowę, zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z ww. art. 28 ust. 1 p.b. Zrealizowanie więc przedmiotowego garażu w czasie ustalonym przez organy orzekające w tej sprawie bez pozwolenia na budowę powinno skutkować zastosowaniem procedury legalizacyjnej z art. 48 p.b., ponieważ w obowiązującym stanie prawnym orzeczenie rozbiórki w takiej sytuacji nie jest bezwzględne. W art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 p.b. określone zostały przesłanki dotyczące legalizacji samowoli budowlanej. Z przepisu tego wynika obowiązek zbadania, czy budowa samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Negatywna ocena w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też w zakresie ogólnej zgodności z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, będzie skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanego garażu. Natomiast pozytywna ocena przedłożonych dokumentów będzie podstawą do wdrożenia kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego – nałożenia na inwestora opłaty legalizacyjnej, uiszczenie której warunkować będzie legalizację samowoli budowlanej. Wbrew zarzutom skargi, PINB nie miał obowiązku w zaskarżonym postanowieniu ustalania opłaty legalizacyjnej, gdyż wymaga to odrębnego postanowienia po pozytywnej ocenie złożonych przez inwestorkę żądanych dokumentów. Istotne jest przy tym, że legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem inwestora. Organ nie ma prawnej możliwości legalizacji robót budowlanych w sytuacji, kiedy inwestor nie wykonuje obowiązków przewidzianych w procedurze legalizacyjnej. Inwestor, nie przedkładając organowi wymaganych prawem dokumentów, uniemożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze należy podzielić zarzuty skarżącej co do niedokładnego ustalenia daty wybudowania przedmiotowego garażu, co ma wpływ na podjęcie postępowania legalizacyjnego we właściwym trybie (art. 48 ust. 2 p.b. lub art. 49b ust. 2 p.b.). Sąd nie podziela ustalenia organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie zebrany materiał dowodowy jest wystarczający, aby uznać, że właściwe było zastosowanie art. 49b p.b. Jak wynika z akt administracyjnych, zarówno inwestorka, jak i jej sąsiadka G. S. nie pamiętają daty wybudowania przedmiotowego garażu. Natomiast syn skarżącej wskazał jedynie przybliżoną datę budowy. W tym zakresie w okolicznościach tej sprawy PINB winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, np. w postaci zbadania zdjęć działki z naniesieniami na stronie internetowej www.geoportal.pl, aby ustalić jak najbardziej dokładną datę budowy garażu, po czym, w zależności czy na wzniesienie tego garażu wymagane było pozwolenie na budowę czy też zgłoszenie (od [...] czerwca 2015 r.), zastosować właściwy tryb postępowania legalizacyjnego. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego nie dokonały prawidłowych i wyczerpujących ustaleń dowodowych, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a. (organ odwoławczy dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdza, że wskazywane w skardze okoliczności dotyczące ewentualnych nieprawidłowości pracowników organu I instancji w wykonywaniu swoich obowiązków służbowych mogą być przedmiotem innego postępowania zainicjowanego przez skarżącą (karnego czy dyscyplinarnego).