VIII SA/Wa 324/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi B. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją znak: [...] z dnia [...] lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 24 ust. 2, ust. 2a i ust. 4 ustawy z dnia 18 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020r. poz. 111, ze zm.; dalej: "u.ś.r."), po rozpatrzeniu odwołania B. Ł. (dalej: "skarżąca", "strona") od decyzji Wójta Gminy P. (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...]orzekło o: 1) uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości; 2) przyznaniu stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem M. Ł. w kwocie: [...] zł miesięcznie od [...] stycznia 2022 r. na czas nieokreślony; 3) odmowie przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem M. Ł. w okresie od [...] czerwca 2021 r. do [...] grudnia 2021 r. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] czerwca 2021 r. skarżąca złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w P. wniosek o ustalenie prawa o świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem M. Ł., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe z dnia [...] kwietnia 2005 r., wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R.. Z orzeczenia tego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od lutego 2005 r., a niepełnosprawność istnieje od 1995 r. W toku prowadzonego postępowania organ I instancji wydał decyzje o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia (z [...] lipca 2021 r. oraz z [...] listopada 2021 r.), które następnie zostały uchylone przez Kolegium decyzjami z [...] września 2021 r. oraz z [...] grudnia 2021 r. W dniu [...] grudnia 2021 r. do organu I instancji wpłynęła decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] grudnia 2021 r. o wstrzymaniu wypłaty emerytury skarżącej od dnia [...] stycznia 2022 r. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji decyzją z dnia 29 grudnia 2022 r., działając m.in. na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 1-2, ust. 4aa, art. 24 ust. 2a i ust. 4, art. 25 oraz art. 32 ust. 1a -1d u.ś.r., odmówił skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Odmowę przyznania świadczenia uzasadniono treścią art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz tym, że zawieszenie wypłacania emerytury nie stanowi pozytywnej przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie wnioskowanego świadczenia od [...] czerwca 2021 r. Organ odwoławczy, uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję z [...] lutego 2022 r., przytoczył brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a oraz art. 24 ust. 2 i ust. 4 u.ś.r. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji w przedmiocie wskazanych przez ten organ przesłanek odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Przedstawiło prezentowane w tej kwestii stanowiska sądów administracyjnych, posiłkując się stosownym orzecznictwem. Odnosząc się do poglądu dotyczącego umożliwienia stronie wyboru świadczenia pielęgnacyjnego poprzez zawieszenie prawa do niższej emerytury, Kolegium podniosło, że jest to stanowisko możliwe do przyjęcia, gdyż nie stoi w sprzeczności z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. bowiem osoba, która ma zawieszoną emeryturę (nie pobiera emerytury) znajduje się w sytuacji, w której nie występuje negatywna przesłanka z powyższego przepisu. Mając na względzie powyższe, Kolegium uznało, że w związku z zawieszeniem przez skarżącą wypłacania emerytury - co potwierdza decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - nie zachodzi już negatywna przesłanka do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, że art. 17 ust. 1b u..ś.r. wyklucza prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego. W tej kwestii odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 i ukształtowanej, na jego płaszczyźnie, linii orzeczniczej przez sądy administracyjne. Podzielając stanowisko w przytoczonym orzecznictwie, SKO uznało, że organ I instancji błędnie zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r. w przedmiotowej sprawie. Kolegium stwierdziło, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do uznania, że skarżąca spełnia przesłanki uprawniające do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem sprawuje opiekę nad mężem legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności i nie podejmuje zatrudnienia i innej pracy zarobkowej. Jednocześnie zauważyło, że skarżącą obciąża obowiązek alimentacyjny wobec męża oraz, że nie posiada ona orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Ponadto wskazało, że z oświadczeń skarżącej złożonych pod odpowiedzialnością karną wynika, że nie występują przesłanki określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r. wykluczające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Prawo do wypłaty emerytury zostało skarżącej zawieszone od dnia [...] stycznia 2022 r. na jej wniosek. Przyznając skarżącej wnioskowane świadczenie Kolegium odwołało się do treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. Wywiodło, że w niniejszej sprawie może być ono przyznane dopiero od [...] stycznia 2022 r. z uwagi na zawieszenie od tego momentu wypłaty emerytury skarżącej. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, który pismem z dnia [...] marca 2022 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając punkt 3 decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2022 r. Wniosła o uchylenie zaskarżonej w części ww. decyzji i ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] czerwca 2021 r. do dnia [...] grudnia 2021 r., czyli łącznie od [...] czerwca 2021 r. na czas nieokreślony. Autor skargi, zaskarżonej w części decyzji, zarzucił naruszenie przepisów prawa tj.: 1) art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego niezastosowanie i przyznanie skarżącej świadczenie pielęgnacyjnego od dnia [...] stycznia 2022 r., a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od [...] czerwca 2021 r.; 2) art. 23 ust. 4 u.ś.r. przez błędne uznanie, że wraz ze złożeniem z końcem grudnia 2021 r. przez skarżącą decyzji ZUS o zawieszeniu pobieranej emerytury nastąpiło kompletne złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wraz z niezbędnymi załącznikami. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2022 r. którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2021 r. (pkt 1), przyznał skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem od [...] stycznia 2022 r. na czas nieokreślony (pkt 2) oraz odmówił przyznania tego świadczenia za okres [...] czerwca - [...] grudnia 2021 r. (pkt 3). W kontrolowanej sprawie skarżąca zaskarżyła ww. decyzję Kolegium w części, tj. w punkcie 3 dotyczącym odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] czerwca 2021 r. do [...] grudnia 2021 r. Sporna jest zatem data początkowa przyznanego prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy uwzględnił bowiem okres od [...] stycznia 2022 r., tj. od dnia w którym zawieszeniu uległa wypłata przysługującej skarżącej emerytury, odmawiając jednocześnie ww. świadczenia za okres od [...] czerwca 2021 r. do [...] grudnia 2021 r. Powyższe zaś zostało zakwestionowane przez skarżącą, zdaniem której świadczenie to powinno zostać jej przyznane od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożony został przez nią wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. w przedmiotowej sprawie od [...] czerwca 2021 r. Spór dotyczy zatem wykładni art. 24 ust. 2 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Przechodząc do analizy zarzutu skarżącej Sąd wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie stwierdzał, że prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Jeśli jednak nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze. Rezygnacja taka nie może jednak opierać się tylko na warunkowej deklaracji, gdyż wydanie decyzji pod warunkiem jest wprawdzie według doktryny prawa administracyjnego dopuszczalne, ale tylko wówczas gdy obowiązująca regulacja taką możliwość przewiduje. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze "wstrzymane" albo uchylone. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. wyroki NSA z 23 lutego 2022 r., I OSK 1079/21, z 25 czerwca 2021 r., I OSK 305/21, z 19 maja 2021 r., I OSK 209/21). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie. Zdaniem Sądu, Kolegium prawidłowo nie przyznało skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od dnia [...] czerwca 2021 r. jako pierwszego dnia miesiąca, w którym złożony został wniosek przez skarżącą, a dopiero od [...] stycznia 2022 r., tj. od dnia kiedy wstrzymana została wypłata skarżącej emerytury. Należy uznać, że właśnie z dniem [...] stycznia 2022 r. został spełniony warunek wynikający z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Skoro bowiem zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tych okolicznościach przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia w okresie poprzedzającym tę datę, tj. od [...] czerwca 2021 r. do [...] grudnia 2021 r. byłoby, w ocenie Sądu, nieuzasadnione. W konsekwencji brak było podstaw do uwzględnienia podniesionych w skardze zarzutów. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należało, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Kolegium z [...] lutego 2022 r. zaskarżonej w części, wobec czego w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.