VIII SA/Wa 326/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 27 czerwca 2018 r. sprzeciwu A.M. i M.M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżących A. M. i M. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...]na podstawie której ww. organ działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania A. M. i M. M. (dalej: "skarżący") od decyzji Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I Instancji", "Prezydent") z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] wydanej w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej - orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 144 ust. 1 i art. 145 ust. 2 stawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.; dalej: "u.g.n.") orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowiącej 30% różnicy między wartością, jaką przedmiotowa nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu, tj. z tytułu budowy drogi w ulicy S.: - A. M. (będącej w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi w ulicy S. współwłaścicielką w 9/10 części nieruchomości położonej w R. przy ulicy S., ozn. nr [...], [...], [...], [...], [...]o pow. [...] m2) – w kwocie [...] zł; - M. M. (będącemu w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi w ulicy S. współwłaścicielem w 1/10 części nieruchomości położonej w R. przy ulicy S., ozn. nr [...], [...], [...], [...], [...] o pow. [...] m2) – w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż w 2015 roku w ul. S. w R. została oddana do użytku droga wybudowana kosztem m.in. dotacji Gminy. Dla inwestycji tej wydano decyzję Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] października 2010 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej dla drogi gminnej "Rozbudowa ulicy S. w R. wraz z kanalizacją deszczową oświetleniem ulicznym, przebudową kolizji sieci energetycznych i telekomunikacyjnych w liniach rozgraniczenia i poza tymi liniami". Prezydent wyjaśnił, iż zawiadomieniem z dnia 17 listopada 2017 r. strony zostały poinformowane o wszczęciu postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej oraz o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym określającym wzrost wartości nieruchomości. Wyjaśnił, iż w świetle wykonanego w dniu 15 sierpnia 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego wartość nieruchomości położonej w R. przy ulicy S., oznaczonej nr [...], [...], [...], [...], [...] o powierzchni [...] m2 przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, natomiast po wybudowaniu drogi wynosi [...] zł. Różnica ww. kwoty wynosi [...] zł, natomiast 30% różnicy ww. kwoty wynosi [...] zł, zaś w stosunku do posiadanych przez strony udziałów w części nieruchomości opłata adiacencka wynosi [...] zł dla A. M. oraz [...] zł dla M. M. Następnie organ I instancji poddał ocenie operat szacunkowy i wskazał, iż wykonany w dniu 15 sierpnia 2017 r. operat został sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. oraz przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Operat szacunkowy zawiera w swej treści informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń i wyniku końcowego. Od powyższej decyzji skarżący złożyli odwołanie podnosząc, iż decyzja wydana została z naruszeniem art. 145 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi. Według skarżących postępowanie w sprawie wymierzenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte przed 23 sierpnia 2017 r. gdyż w ramach tego postępowania już 9 czerwca 2017 r. ogłoszono przetarg na wykonanie operatu szacunkowego, a operat ten sporządzono 15 sierpnia 2017 r. Zdaniem skarżących skoro był ustalony przedmiot i cel postępowania oraz jego strony, to nie można przyjmować, że wszczęcie postępowania zostało dokonane z dniem zawiadomienia o wszczęciu. Poza powyższym skarżący nie zgodzili się z informacją zawartą w operacie szacunkowym, iż urządzenia infrastruktury technicznej wybudowano 5 lutego 2015 r., bowiem sieć elektryczna, gazowa, wodociągowa i kanalizacyjna istniały wiele lat wcześniej i za te urządzenia była wymierzona opłata adiacencka, którą nadal spłacają. Skarżący zarzucili również, iż operat nie uwzględnia kształtu działki, która jest wąska i w 2/3 stanowi grunty orne. Tylko jedna działka o pow. [...] ha jest działką budowlaną z dojazdem do drogi publicznej. Pozostałe działki wchodzące w skład nieruchomości nie mają dostępu do drogi publicznej. Skarżący podali, iż przyjęte do porównania dwie działki są najdroższymi przy ulicy K., a więc wpływającymi na zawyżenie opłaty adiacenckiej i nie nadają się do porównania, gdyż są znacznie atrakcyjniejsze. Według skarżących działki te mają bardziej uniwersalne przeznaczenie, nie tylko na zabudowę mieszkaniową, ale również na usługową i handlową. Położone są w atrakcyjnej lokalizacji przy drodze wyjazdowej z R. w kierunku L. i K., a przy tym znajdują się bliżej centrum R. niż ich działka. Zdaniem skarżących ich działka znajduje się w dzielnicy peryferyjnej, z brakiem możliwości zagospodarowania na cele inne niż użytkowanie rolne, czy w niewielkim zakresie pod zabudowę mieszkaniową. Rozpatrując odwołanie skarżących, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] kwietnia 2018 r. orzekł o jej uchyleniu w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wyjaśniło, iż ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509; dalej: "ustawa zmieniająca"), zmianie uległy niektóre przepisy ustawy, w tym dotyczące zasad ustalania opłaty adiacenckiej. Według art. 4 ust. 1 przepisów przejściowych - do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz 6-8. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 przepisów przejściowych - do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei w art. 10 ustawy zmieniającej określono, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 września 2017 r., z wyjątkiem m.in. art. 4 ust. 1-3, które wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Art. 4 ustawy zmieniającej wszedł więc w życie w dniu 23 sierpnia 2017 r. Kolegium wskazało, iż w przedmiotowej sprawie wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ozn. nr [...], [...], [...], [...], [...] o powierzchni [...] m2 wywołanego stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi w ulicy S. w R. nastąpiło w dniu 17 listopada 2017 r. Z powyższego wynika, iż niniejsza sprawa została wszczęta już pod nowymi przepisami ustawy, wobec czego nie mają do niej zastosowania przepisy dotychczasowe, lecz przepisy ustawy zmienionej nowelą z 20 lipca 2017 r. Następnie Kolegium przytoczyło definicję opłaty adiacenckiej zawartą w art. 4 pkt 11 u.g.n. oraz brzmienie art. 143 ust. 2, art. 145 ust. 1-2 i art. 146 ust. 1-2 u.g.n. Wskazało, iż zasadniczej zmianie uległ przepis art. 146 ust. 3 u.g.n., który w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r. stanowi, iż wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie to ten przepis powinien być przyjęty za podstawę materialnoprawną ustalenia opłaty. SKO nie podzieliło stanowiska organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie, mając na uwadze art. 4 ust. 4 ustawy zmieniającej, należy stwierdzić, że nowe brzmienie art. 146 ust. 3 nie miało zastosowania w niniejszej sprawie. Zdaniem Kolegium uwadze organu I instancji umknęła treść przepisu art. 4 ust. 5 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym dla potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Do potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego dołącza się kopię dokumentu ubezpieczenia, o którym mowa w art. 175 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 1, aktualnego na dzień potwierdzenia. Oznacza to, że operat szacunkowy, mimo sporządzenia przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, aby mógł stać się podstawą orzekania przez organ, musi odpowiadać wymogom przepisów znowelizowanych w zakresie metodologii wyceny. Przywołany powyżej przepis art. 156 ust. 4 w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2017 r. stanowi, iż operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 (12 m-cy od daty sporządzenia), po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W ocenie Kolegium z przytoczonych przepisów wynika, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji należało zweryfikować operat szacunkowy zgodnie z wymogami zawartymi w art. 4 ust. 5 w związku z art. 156 ust. 4 ustawy zmieniającej. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż organ I instancji uznał za prawidłowy operat szacunkowy z dnia 15 sierpnia 2017 r., w którym rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, tj. na dzień 4 lutego 2015 r., zaś po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej na dzień 5 lutego 2015 r. Operat szacunkowy został więc sporządzony w oparciu o art. 146 ust. 3 w brzmieniu dotychczasowym. Obecnie wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, a nie na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Kolegium uznało zatem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 146 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 5 oraz art. 156 ust. 4 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r. i od dnia 1 września 2017 r. Naruszenie ww. przepisów miało istotny wpływ na wynik postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponowne postępowanie powinno być prowadzone w oparciu o przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r. i od dnia 1 września 2017 r. Organ powinien również odnieść się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Na powyższą decyzję sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 19 kwietnia 2018 r. złożyli skarżący zarzucając, nie uwzględnienie przez SKO, iż decyzja w sprawie opłaty adiacenckiej zapadła po upływie 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi, tj. z przekroczeniem terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o gospodarce nieruchomościami z dniem 23 sierpnia 2017 r. zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym, a więc art. 145 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu wyżej przytoczonym. Według skarżących SKO błędnie uznało, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło w dniu 17 listopada 2017 r. Nie wyjaśniło przy tym, dlaczego tę datę uważa za datę wszczęcia postępowania. Nie ustosunkowało się do twierdzeń, że postępowanie to zostało wszczęte wcześniej, skoro już 9 czerwca 2017 r. ogłoszono przetarg na wykonanie operatu szacunkowego, 14 lipca 2017 r. podpisano umowę o wykonanie operatu szacunkowego dla określenia wysokości opłaty adiacenckiej, a operat ten sporządzono 15 sierpnia 2017 r. Zdaniem skarżących były to czynności urzędowe podjęte nie abstrakcyjnie, lecz w ramach tego postępowania. Dlatego też Kolegium powinno uchylić decyzję Prezydenta Miasta R. i umorzyć postępowanie. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej: "p.p.s.a.") ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 2017, poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64a-64e). W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analiza przepisów rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Tak więc zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, a także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazuje, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.). Podkreślić więc należy, iż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wskazując jako podstawę uchylenia art. 138 § 2 k.p.a. tak naprawdę nie wskazał, jakie normy postępowania zostały naruszone. Organ odwoławczy w swojej decyzji odniósł się wyłącznie do kwestii zmiany stanu prawnego sprawy. Uznał, że w związku z nowelizacją ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), która nastąpiła na mocy art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509; dalej: "ustawa nowelizująca") od dnia 23 sierpnia 2017 r. w sprawie zastosowanie mają znowelizowane przepisy. Uzasadniając uchylenie decyzji organu I instancji Kolegium wskazało, iż obecnie – w świetle znowelizowanego przepisu art. 146 ust. 3 u.g.n. – wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, a nie na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Nadto Kolegium uznało, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji należało zweryfikować operat szacunkowy zgodnie z wymogami zawartymi w art. 4 ust. 5 w związku z art. 156 ust. 4 ustawy nowelizującej. Oznacza to, że operat szacunkowy, mimo sporządzenia przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, aby mógł stać się podstawą orzekania przez organ, musi odpowiadać wymogom przepisów znowelizowanych w zakresie metodologii wyceny. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 146 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 5 oraz art. 156 ust. 4 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r. i od dnia 1 września 2017 r., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej sytuacji uzasadnione jest uchylenie decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu, argumentacja ta nie pozwala uznać, że zaskarżona decyzja podjęta została po rozważeniu wszystkich przesłanek uprawniających do zastawania art. 138 § 2 k.p.a. W pierwszej kolejności należało bowiem rozważyć, czy organ I instancji naruszył przepisy procedury w taki sposób, że mogło to mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz, czy przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie i zgromadzony materiał dowodowy wymagały uzupełnienia w takim zakresie, że nie mogło to zostać uczynione przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Sąd zauważa, iż organ odwoławczy posiada własną inicjatywę dowodową, o czym mowa w art. 136 k.p.a. Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił jakiś istotnych okoliczności sprawy albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winień uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że wydana w niniejszej sprawie decyzja kasacyjna jest co najmniej przedwczesna. Kolegium wydając kontrolowaną decyzję kasacyjną uznało, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 146 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 5 oraz art. 156 ust. 4 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r. i od dnia 1 września 2017 r. Zdaniem Sądu przy przyjętej argumentacji obowiązkiem Kolegium było wykazanie, że operat szacunkowy z dnia 15 sierpnia 2017 r. w całości nie nadaje się do wykorzystania na potrzeby ustalenia skarżącym opłaty adiacenckiej. Aby to ustalić Kolegium zobowiązane było odnieść treść przepisów intertemporalnych – art. 4 ww. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, do treści operatu szacunkowego przyjętego przez organ I instancji jako podstawa podjętego rozstrzygnięcia, co wymaga merytorycznej oceny tego operatu. Przy przyjętym przez Kolegium założeniu o konieczności stosowania znowelizowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami należy bowiem mieć na uwadze treść przepisów art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. Należało zatem w pierwszej kolejności wykazać, czy zmiana stanu prawnego, jaka nastąpiła w związku z wejściem w życie znowelizowanych przepisów, wymagała ponownego wyjaśnienia sprawy w pełnym zakresie. Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem co najmniej dopytanie autora operatu szacunkowego, czy przyjęte w procesie wyceny wartości nieruchomości, określone według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, ulegną zmianie w świetle brzmienia art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej. Przepis ten stanowi, że do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie można zatem z góry wykluczyć, że co do poziomu cen nieruchomości, uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości, przyjęte wartości nie uległyby zmianie, czy też przy przyjęciu określonego trendu czasowego mogłyby zostać jedynie skorygowane. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż w ust. 4 wymienionego art. 4 ustawy nowelizującej ustawodawca przyjął, że do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przy przyjętych przez ustawodawcę rozwiązaniach intertemporalnych nie ma również przeszkód, aby operat szacunkowy został zaktualizowany zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 156 ust. 4 u.g.n. Zdaniem Sądu takiej oceny w zaskarżonej decyzji nie zawarto. Jedynie w sytuacji, gdyby organ odwoławczy, w oparciu o materiał dowodowy uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a., doszedł do odmiennych wniosków niż organ I instancji mógłby uchylić decyzję z dnia [....] lutego 2018 r. i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania ze względu na treść art. 15 k.p.a. Z uwagi na wyłącznie formalny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd ograniczył rozważania do badania zaistnienia podstaw prawnych wydania przez organ II instancji tego rodzaju rozstrzygnięcia. Wobec powyższego na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).