VIII SA/Wa 327/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. s. k. w R. (dalej: skarżąca, spółka, strona) jest, wydane na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 j.t. ze zm., dalej: K.p.a.) postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: SKO, Kolegium) z [...] lutego 2019 r. znak: [...] stwierdzające, że odwołanie skarżącej od decyzji z [...] listopada 2018 r. znak: [...]wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. zostało wniesione z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Rozstrzygnięcie to zapadło w następujących okolicznościach: Decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...]wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R., nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości [...]zł z tytułu nielegalnego zajęcia pasa drogowego ulicy M. pod umieszczenie ogródka piwnego. Decyzja ta została doręczona spółce [...] listopada 2018 r. Pismem z [...] grudnia 2018 r. spółka zwróciła się do SKO o uzupełnienie ww. decyzji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., po przekazaniu akt przez SKO, Prezydent Miasta R. odmówił uzupełnienia ww. decyzji z [...] listopada 2018 r. Postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji doręczone zostało skarżącej [...] stycznia 2019 r. Odwołanie od decyzji z [...] listopada 2018 r. nadane zaś zostało w placówce pocztowej w dniu [...] stycznia 2019 r., a więc po upływie czternastodniowego terminu do jego wniesienia, który upłynął w dniu [...] stycznia 2019 r. Łącznie z odwołaniem spółka złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] Kolegium odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od powołanej wyżej decyzji, wobec czego stwierdzić należało, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. Kolegium wyjaśniło, że w przypadku złożenia odwołania po terminie i złożenia wniosku o przywrócenie tego terminu, za dopuszczalne należy uznać wydanie także postanowienia o uchybieniu terminu do złożenia odwołania, w sytuacji, gdy następuje odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt. II GSK 151/12, LEX nr 1337094). W skardze na postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości zarzucając naruszenie: 1. art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 59 § 2 k.p.a. i art. 12 k.p.a. polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie uprzednio załatwionej ostatecznym rozstrzygnięciem i pominięcie okoliczności, że odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wyłącza możliwość i konieczność ponownego stwierdzenia tej samej okoliczności w postanowieniu wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. 2. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę przesłanki "braku winy" w uchybieniu terminu i niezasadną odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] listopada 2018 r., podczas gdy z prawidłowej subsumcji stanu faktycznego wynika, że zaistniały obiektywne przesłanki przywrócenia ww. terminu, bowiem skarżąca wykazała, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, o którym mowa w art. 134 k.p.a., odnosi się do sytuacji, gdy strona składa środek zaskarżenia po terminie, ale nie domaga się przywrócenia terminu do dokonania tej czynności. Wówczas badanie terminowości środka zaskarżenia jak podaje autor skargi, następuje przy zastosowaniu trybu określonego w art. 134 k.p.a. Jeżeli natomiast strona wnosi środek zaskarżenia po terminie i składa prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to badanie okoliczności związanych z terminowością środka zaskarżenia, a także związanych z uchybieniem terminu i zasadnością jego przywrócenia następuje wyłącznie w ramach trybu określonego w art. 58 i 59 § 2 k.p.a. Wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia czyni wówczas zbędnym celowość i konieczność wydania postanowienia w oparciu o art. 134 k.p.a. Odmowa przywrócenia terminu załatwia nie tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu, ale jednocześnie potwierdza, że wniesienie środka zaskarżenia nastąpiło z uchybieniem terminu, czyli rozstrzyga również o tym, co jest przedmiotem postanowienia z art. 134 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja bądź - jak ma to miejsce w sprawie niniejszej – postanowienie kończące postepowanie w sprawie, nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 K.p.a., według którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zasadniczy spór w sprawie niniejszej stanowi kwestia dopuszczalności stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania po uprzedniej odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Kwestią bezsporną jest bowiem, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Sąd wyjaśnia, że w przypadku złożenia odwołania po terminie obowiązkiem organu wyższego stopnia jest wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wskazuje na to wprost art. 134 K.p.a. Kontrowersje w orzecznictwie budzi jednak sytuacja, gdy organ uprzednio odmówił przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia (art. 59 § 2 k.p.a.). Według pierwszego poglądu odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie zwalnia organu z obowiązku wydania następnie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu. Według drugiego poglądu, postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zawiera samo w sobie stwierdzenie, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Według aktualnego i przeważającego nurtu orzeczniczego, który Sąd w sprawie niniejszej w pełni aprobuje i uznaje za własny, w sytuacji gdy strona wraz z wniesieniem odwołania składa wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organ odwoławczy, działając na podstawie art. 59 § 2 K.p.a., postanowieniem odmawia przywrócenia tego terminu nie wypowiadając się jednak co do czynności jaką jest wniesienia odwołania. Organ winien więc wydać także postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, do czego obliguje go art. 134 K.p.a. Zdaniem Sądu przekonująco w tym zakresie wyraził się Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że regulacja art. 58 i 59 K.p.a. jest przedmiotowo odrębna od regulacji art. 134. Artykuł 58 i 59 K.p.a. reguluje przywrócenie terminu do dokonania czynności, którą podjęto z uchybieniem wyznaczonego przepisami prawa, ustawowego terminu procesowego. Artykuł 134 k.p.a. reguluje niedopuszczalność odwołania. Regulacje te są przedmiotowo powiązane, odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nadaje decyzji przymiot ostateczności, co oznacza niedopuszczalność przedmiotową odwołania. Nie stanowi jednak naruszenia przepisów postępowania wydanie w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, postanowienia na podstawie art. 59 § 2 k.p.a., a na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., II OSK 1173/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). O dominacji pierwszego z ww. poglądów wypowiedział się również NSA w wyroku z 21 lutego 2019 r. Wskazano w nim, że wymogi logiki i ekonomiki procesowej nakazują przyjąć, że rozpatrzenie sprawy z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie jest na osi czasu etapem następującym po wydaniu postanowienia stwierdzającego uchybienie temu terminowi, niezależnie od tego, kiedy ów wniosek został złożony – po wniesieniu odwołania, czy jednocześnie z nim (por. II FSK 509/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Treść art. 134 K.p.a. będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na obowiązek organu odwoławczego wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności. Stwierdzenie uchybienia terminu wymaga zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia (por. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 134 K.p.a., teza 9, LEX 2010 r.). Również A. Wróbel w Komentarzu do art. 134 K.p.a. (LEX/el 2013 r., teza 19) uznaje za błędny pogląd, że w razie wydania przez organ odwoławczy postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wykluczone jest wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie tego terminu. Pogląd ten zakłada bowiem, że przepis art. 134 w zakresie, w jakim zobowiązuje organ odwoławczy do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, staje się zbędny, co sprzeciwia się kardynalnej dyrektywie wykładni prawa, zgodnie z którą niedopuszczalne jest takie ustalanie znaczenia przepisu, przy którym pewne jego zwroty są traktowane jako zbędne (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., II OSK 588/12, LEX nr 1559823, wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., II GSK 151/12, LEX nr 1337094, wyrok NSA z 8 maja 2012 r., II OSK 297/11, LEX nr 1252005, postanowienie NSA z 5 marca 2013 r., II OZ 141/13, LEX nr 1305582, wyrok 24 stycznia 2006 r., II OSK 50/05, LEX nr 220815). W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił wywodów skarżącej co do zbędności wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wbrew twierdzeniu strony, nieuwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie stanowi przeszkody do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do zaskarżenia. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 58 i art. 59 w związku z art. 134 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem Sądu odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania rozstrzyga tylko sprawę wniosku o przywrócenie terminu. Bezprzedmiotowym było więc odnoszenie się do zarzutów skargi w zakresie w jakim dotyczącą kwestii braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołaniu. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy nie wypowiadał się co do zasadności wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.