VIII SA/Wa 33/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi S.P. Z. Z. O. Z. w P. na pismo [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1) uwzględnia skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych; 2) zasądza od [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz skarżącego S. P. Z. Z. O. Z. w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w P. (dalej: skarżący) złożył w [...] Jednostce Wdrażania Programów Unijnych w W. (dalej zwana: [...]JWPU) wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (RPO W[...]), Priorytet VII – Tworzenie i poprawa warunków dla rozwoju kapitału ludzkiego, Działanie 7.3. Infrastruktura służąca pomocy społecznej, zwany dalej: Projekt. 1.2. Pismem z [...] lutego 2010 r. [...]JWPU poinformowała skarżącego, że projekt pomyślnie przeszedł etap oceny merytorycznej, zdobywając 69,5 punktów, co stanowi wymagane minimum 60% maksymalnej liczby punktów, jednak z powodu braku środków finansowych nie został przyjęty do dofinansowania. Skarżący został też poinformowany, że zgodnie z Procedurą odwoławczą dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013, nie przysługuje mu prawo do wniesienia protestu. Pismem z [...] września 2010 r. [...]JWPU poinformowała skarżącego o możliwości wniesienia środków odwoławczych zgodnie z procedura odwoławczą. 1.3. Skarżący pismem z [...] października 2010 r. wniósł protest do [...]JWPU kwestionując ocenę merytoryczną kilku z kryteriów, podnosząc w tym zakresie co następuje: 1) stopień zgodności ze strategią rozwoju województwa: a) wpisanie się wprost w kierunek działania Strategii – zdaniem skarżącego powinien uzyskać maksymalną liczbę 6 punktów, podczas gdy ocena asesora 1 przyznawała 6 punktów, a ocena asesora 2 – 0 punktów; b) wpisanie się w więcej niż jeden kierunek działań strategicznych - zdaniem skarżącego powinien uzyskać maksymalną liczbę 2 punktów, podczas gdy ocena asesora 1 przyznawała 2 punkty, a ocena asesora 2 – 0 punktów:, 2) stopień zgodności z wojewódzkimi dokumentami sektorowymi, w tym z Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] - zdaniem skarżącego powinien uzyskać maksymalną liczbę 3 punktów, podczas gdy ocena asesora 1 przyznawała 3 punkty, a ocena asesora 2 – 0 punkty; 3) wpływ projektu na konkurencyjność województwa - konkurencyjność w układzie regionalnym i krajowym - zdaniem skarżącego powinien uzyskać maksymalną liczbę 2 punktów, podczas gdy oceny obu asesorów przyznawały 0 punktów; 4) stopień innowacyjności technologicznej i technicznej - zdaniem skarżącego powinien uzyskać maksymalną liczbę 3 punktów, podczas gdy ocena asesora 1 przyznawała 3 punkty, a ocena asesora 2 – 0 punktów:, 5) stopień innowacyjności organizacyjnej i zarządczej - zdaniem skarżącego powinien uzyskać maksymalną liczbę to jest 1 punkt, podczas gdy ocena asesora 1 przyznawała 1 punkt, a ocena asesora 2 – 0 punktów:, 6) spójność regionu w zakresie przestrzennym - zdaniem skarżącego powinien uzyskać maksymalną liczbę 2 punktów, podczas gdy ocena asesora 1 przyznawała 2 punkty, a ocena asesora 2 – 0 punktów:, 7) potrzeba realizacji projektu - zdaniem skarżącego powinien uzyskać maksymalną liczbę to jest 5 punktów, podczas gdy ocena asesora 1 przyznawała 4 punkty, a ocena asesora 2 – 5 punktów:, 8) efektywność energetyczna projektu - zdaniem skarżącego powinien uzyskać maksymalną liczbę to jest 8 punktów, podczas gdy ocena asesora 1 przyznawała 0 pkt, a ocena asesora 2 – 8 punktów: 9) liczba usług wspomagających funkcjonowanie obiektu - zdaniem skarżącego powinien uzyskać punkty za to kryterium (maksymalnie do 6), a nie otrzymał od obu asesorów żadnego punktu. 4. Pismem z [...] listopada 2010 r. [...]JWPU uwzględniła protest i zgodnie z § 14 Procedury odwoławczej skierowała projekt do ponownej oceny merytorycznej informując, że na danym etapie oceny projektu, wyniki ponownie przeprowadzonej w efekcie uwzględnienia protestu oceny są wiążące i nie przysługuje od nich żaden środek odwoławczy przewidziany w art. 30 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84. poz. 712 ze zm., zwana dalej; u.z.p.p.r.). Ustosunkowując się do zarzutów z protestu, [...]JWPU wskazała: a) iż, za zasadne należy uznać zarzuty co do kryteriów: • zgodność z kierunkami rozwoju województwa - stopień zgodności ze strategią rozwoju województwa, • zgodność z kierunkami rozwoju województwa - wpisanie się wprost w ustalenia dokumentów sektorowych, • stopień innowacyjności technicznej i technologicznej, • efektywność energetyczna projektu, b) za niezasadne należy uznać pozostałe zarzuty. 5. Pismem z [...] grudnia 2010 r. [...]JWPU poinformowała skarżącego, że w wyniku ponownej oceny wniosek nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej po złożonym proteście i uzyskał 54,50 punktów na 95 punktów możliwych do uzyskania w Działaniu 7.3, co stanowi mniej niż wymagane 60% punktów, w związku z czym wniosek nie może być umieszczony na liście rankingowej i skierowany do dalszej oceny (dofinansowania). Podkreślić należy, że w wyniku ponownego rozpoznania na skutek ponownej oceny spowodowanej uznaniem zasadności protestu projekt otrzymał ocenę aż o 15 punktów niższą niż pierwotnie. Do pisma załączono kopie Kart Oceny Merytorycznej, z której wynikało, że w zakresie oceny kryteriów, co do których zasadność uznano, projekt otrzymał o 1,5 punktów mniej, niż według oceny pierwotnej (za kryterium efektywności energetycznej 0 punktów zamiast wcześniej otrzymanych 4 punktów). Pismo to zostało doręczone skarżącemu [...] grudnia 2010 r. 2. Pismem z [...] stycznia 2011 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie Skargę na stanowisko [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w W. zawarte w piśmie z [...] grudnia 2010 r., wnosząc o uznanie tego pisma za naruszające przepisy prawa. Wnosił też o zobowiązanie [...]JWPU do ponownej oceny projektu. Skarżący zarzucił: • dokonanie oceny z naruszeniem przepisów zawartych w Opisie kryteriów strategicznych do działań w ramach Priorytetów I-VII Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 przyjętych Uchwałą Nr [...] Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] 2007-2013 z [...] czerwca 2008 r., • naruszenie § 12 ust. 7 procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie przez brak należytego uzasadnienia stanowiska w sprawie zarzutów podniesionych w proteście, • nie przedstawienie wyników oceny w sposób wymagany przez art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. Uzasadniając skargę skarżący przedstawił przebieg postępowania, podniósł, że pismo informujące o wynikach rozpatrzenia protestu nie zawiera żadnego uzasadnienia rozstrzygnięcia w części odnoszącej się do zarzutów, których nie uwzględniono, co uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę merytoryczną przeprowadzonej przez instytucję wdrażającą oceny projektu. Zdaniem skarżącego za spełnienie wymogu uzasadnienia nie można uznać zastosowania ogólnikowej formuły w odniesieniu do poszczególnych zarzutów: "Kryterium zostało ocenione prawidłowo zgodnie z kryteriami wyboru oraz zgodnie z Regulaminem konkursu". W dalszej części skargi skarżący polemizuje merytorycznie z ocenami zawartymi w kartach ocen dołączonych do pisma z [...] grudnia 2010 r., to jest w zakresie kryteriów: 1) stopień zgodności ze strategią rozwoju województwa: a. – zgodność ramowa z kierunkami działania ujętymi w Strategii, gdzie asesor 1 przyznał 1 pkt, a asesor 2 – 0 pkt (na 2 pkt możliwe); b. wpisanie się wprost w kierunek działania Strategii – zdaniem skarżącego powinien uzyskać maksymalną liczbę 6 punktów, podczas gdy ocena asesora 1 przyznawała 6 punktów, a ocena asesora 2 – 0 punktów; c. wpisanie się w więcej niż jeden kierunek działań strategicznych - zdaniem skarżącego powinien uzyskać maksymalną liczbę 2 punktów, podczas gdy ocena asesora 1 przyznawała 2 punkty, a ocena asesora 2 – 0 punktów; 2) wpływ projektu na konkurencyjność województwa - konkurencyjność w układzie regionalnym i krajowym- zdaniem skarżącego powinien uzyskać maksymalną liczbę 2 punktów, podczas gdy oceny obu asesorów przyznawały 0 punktów; 3) spójność regionu w zakresie przestrzennym zdaniem skarżącego powinien uzyskać maksymalną liczbę 2 punktów, podczas gdy ocena asesora 1 przyznawała 2 punkty, a ocena asesora 2 – 0 punktów; 4) potrzeba realizacji projektu - zdaniem skarżącego powinien uzyskać maksymalną liczbę 5 punktów, podczas gdy oceny obu asesorów przyznawały 4 i 5 punktów ; 5) efektywność energetyczna projektu - zdaniem skarżącego powinien uzyskać maksymalną liczbę 8 punktów, podczas gdy oceny obu asesorów przyznawały 0 punktów; 6) liczba usług wspomagających funkcjonowanie obiektu - zdaniem skarżącego powinien uzyskać punkty za to kryterium (maksymalnie do 6), a nie otrzymał od obu asesorów żadnego punktu. W piśmie złożonym [...] lutego 2011 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił dodatkowo naruszenie kryteriów określonych w uchwałach nr [...] i nr [...] Zarządu Województwa [...], oraz § 15 ust. 2 procedury odwoławczej, nie uzasadniając tych zarzutów. 3. [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych nie wniosła odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona 4.1. Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z przepisami postępowania administracyjnego i normami prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30 c u.z.p.p.r, w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. W przepisach art. 30c-30d u.z.p.p.r. przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy). 4.2. Zgodnie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego. W tym miejscu wskazać należy, iż jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych, zasady dokonywania sądowej oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego wymagają ustalenia standardu prawnego, według którego należy dokonać oceny zgodności (niezgodności) z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wprowadzając w art. 30c ust. 1 pkt 1 ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu na gruncie rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Pomimo istniejących w orzecznictwie wątpliwości i rozbieżności, sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę uznał, że sądowa kontrola legalności ocen projektów odnosić się również powinna do zgodności z postanowieniami systemu realizacji programu (w tym regulaminu konkursu, procedura odwoławcza) w takim zakresie, w jakim regulacje te znajdują swoje źródła w przepisach prawa ogólnie obowiązującego, w szczególności w tej sprawie – w przepisach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W kontekście powyższych rozważań, badając legalność oceny wniosku zawartej w piśmie z dnia [...] grudnia 2010r. Sąd uznał skargę za uzasadnioną. 4.3. Procedura odwoławcza na poziomie tego programu, w odniesieniu do danego projektu oraz procedura jego wyboru kończą się wraz z wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania - ewentualnie w wyniku ponownej oceny projektu jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Z tej regulacji proceduralnej (§ 14 ust. 4 procedury odwoławczej) wynika, że ponowna ocena projektu dokonana w wyniku pozytywnego rozpatrzenia protestu, stanowiła właśnie ten końcowy, negatywny dla strony, wynik procedury odwoławczej zawarty w piśmie [...]JPWU z [...] grudnia 2010 r., stanowiący w istocie negatywną ocenę projektu, eliminującą go z dalszej procedury. 4.4. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy odnieść należy się do przebiegu postępowania zainicjowanego złożonym przez skarżącą wnioskiem o dofinansowanie, przy uwzględnieniu podniesionych w tym zakresie zarzutów w skardze. Według treści art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r. wszelkie zasady i procedury dotyczące realizacji zarówno strategii rozwoju, jak i programów, zawarte są w "systemie realizacji", przy czym system ten określa także środki odwoławcze, które przysługują wnioskodawcy w związku z naborem projektów o których mowa w art. 28 ust.1 pkt 3 cyt. ustawy – czyli zgłoszonych w trybie konkursowym. Obowiązek opracowania – określenia tego systemu realizacji, nałożony został na instytucję zarządzającą odpowiadającą za prawidłową realizację programu (art. 26 ust.1 pkt 2, pkt 6, pkt 8, art. 25 pkt 1, art. 5 pkt 2 cyt. ustawy). Przy wykonywaniu swoich zadań instytucja zarządzająca ma obowiązek uwzględnienia zasady równego dostępu do uzyskania pomocy, a także ma zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów mogących skorzystać z dofinansowania, a między innymi projektów wyłanianych w trybie konkursu (art. 26 ust. 2, art. 28 ust.1 pkt 3 cyt. ustawy). Instytucja zarządzająca może powierzyć część swoich zadań – między innymi dokonywanie, w oparciu o określone kryteria, wyboru projektów do dofinansowania w ramach danego programu – instytucji wdrażającej jako instytucji pośredniczącej II stopnia (art. 27 ust.1 w związku z art. 5 pkt 4 cyt. ustawy). W nawiązaniu do przytoczonych wyżej regulacji przyjąć należy, że [...]JWPU ma obowiązek stosowania wszystkich zasad i reguł określonych w systemie realizacji projektu (kryteria oceny, sposób stosowania tych kryteriów w nawiązaniu do projektu, rozpatrywanie środków odwoławczych), – do których musi stosować się także wnioskodawca zgłaszający określony projekt do dofinansowania – zaś sąd dokonuje kontroli ich stosowania, jako źródeł prawa w szerokim znaczeniu, przy uwzględnieniu także norm prawnych powszechnie obowiązujących, w tym Regulamin Konkursu i Procedury Odwoławczej. Sąd stwierdził następujące naruszenia Procedury odwoławczej: a) w odpowiedzi na protest (pismo z [...] listopada 2010 r.) [...]JWPU nie odniosła się do każdego zarzutu wskazanego w proteście, co stanowiło naruszenia § 12 pkt 7 Procedury odwoławczej. Za takowe odniesienie się do zarzutów – zwłaszcza tych, których zasadności nie uznano, nie można uznać ogólnikowych stwierdzeń: "Kryterium zostało ocenione prawidłowo, zgodnie z kryteriami wyboru oraz zgodnie z Regulaminem konkursu". b) [...]JPWU nie zastosowała się do zawartego w § 12 pkt 6 Procedury odwoławczej ograniczenia zakresu rozpoznawania protestu jedynie do zarzutów, które zostały w proteście wskazane. Ponieważ ponowna ocena projektu o jakiej mowa w § 14 Procedury odwoławczej, w przypadku uwzględnienia protestu, stanowi element postępowania związanego z protestem, zatem i ta ponowna ocena powinna być ograniczona jedynie do zarzutów wskazanych w proteście. Tymczasem oceniono ponownie kryteria nie objęte protestem, na przykład kryterium: "stopień zgodności ze strategią rozwoju województwa – zgodność ramowa z kierunkami działania ujętymi w Strategii", mimo że protest nie dotyczył tego kryterium. Doprowadziło to zmniejszenia pierwotnej punktacji aż o 15 punktów, to jest o ponad 20%. c) W piśmie z [...] grudnia 2010 r. stanowiącym w istocie pisemną informację o ocenie projektu, o jakiej mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r., przy czym była to ocena negatywna w rozumieniu art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r., [...]JWPU w ogóle nie uzasadniła merytorycznie wyników oceny projektu, nie pouczyła też strony o możliwościach wniesienia środka odwoławczego, co stanowiło naruszenie przepisu art. 30b ust. 1 i ust. 4 u.z.p.p.r. To naruszenie przepisów jest tym bardziej oczywiste, że w wyniku postępowania związanego z wniesieniem protestu, mimo częściowego uznania zasadności protestu przez [...]JWPU, projekt nie uzyskał wymaganego minimum i nie przeszedł pomyślnie oceny merytorycznej, podczas gdy pierwotnie uzyskał ocenę merytoryczną pozytywną, a więc protest skarżącego i jego częściowa zasadność pogorszyła sytuację skarżącego. Naruszenie powyższych zasad, w szczególności pogorszenie ocen niektórych kryteriów w stosunku do oceny pierwotnej, a także objęcie oceną w wyniku ponownego rozpoznania wniosku (na skutek uwzględnienia protestu) kryteriów, których pierwotna ocena nie była kwestionowana, gdzie tej ponownej niekorzystnej dla skarżącego oceny ani nie uzasadniono, ani nie dano skarżącemu możliwości odwołania się od takiej niekorzystnej oceny, jest o tyle istotne, że uniemożliwiło skarżącemu odniesienie się do "nowych" zarzutów pod adresem projektu. Stanowiło to zarazem naruszenie wynikającego z art. 30b ust. 2 u.z.p.p.r. nakazu zapewnienia co najmniej jednego środka odwoławczego w zakresie oceny tych kryteriów, których oceny skarżący pierwotnie nie kwestionował, a które w wyniku ponownej oceny spowodowanej protestem, zostały ocenie gorzej niż pierwotnie. Według art. 26 ust. 2 cyt ustawy z 6 grudnia 2006 r. instytucja zarządzająca, a więc [...]JWPU ma "zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów", co oznacza – zgodnie z regułami procedury odwoławczej - że wnioskodawca nie może być zaskakiwany podnoszeniem przez instytucję rozpatrującą protest dalszych zarzutów, których wnioskodawca nie może już zwalczać, czy wyjaśniać ze względu na zakończenie procedury. Ponowna ocena właściwej instytucji odpowiedzialnej za ocenę projektów winna dotyczyć kryterium bądź kryteriów, w których protest (bądź odwołanie), został uznany za zasadny, zaś wnioskodawca musi uzyskać jasne i wyraźnie sformułowania co do wyników tegoż rozpatrzenia wraz z pisemnym ustosunkowaniem się do zarzutów przedstawionych przez instytucję rozpoznającą protest, po uprzednim wzięciu pod uwagę treści rozstrzygnięcia o proteście wraz z jego uzasadnieniem. Wyniki bowiem ponownie przeprowadzonej oceny są wiążące i kończą procedurę odwoławczą (na etapie administracyjnym) w odniesieniu do określonego projektu. Dodatkowo należy zauważyć, że brak danych co do osób oceniających projekt (powodowany zdaniem [...]JPWU potrzebą ochrony danych osobowych) uniemożliwia kontrolę, czy zgodnie z § 14 ust. 2 Procedury odwoławczej ponownej oceny dokonały osoby, które nie uczestniczyły w pierwotnej ocenie projektu. 4.5. Z powyższych względów, skoro – jak wskazano wyżej – w postępowaniu dotyczącym ponownej oceny wniosku naruszone zostały zasady postępowania określone w powołanych przepisach ustawy i Procedury odwoławczej, Sąd w oparciu o art. 30 c ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy z 6 grudnia 2006r., o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( Dz. U. Nr 84, poz. 712) uwzględnił skargę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), gdyż strona skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez radcę prawnego.