VIII SA/Wa 332/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi P. B., W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) oddala skargę; 2) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. K. kwotę [...] ([...]) złotych oraz kwotę [...] ([...]) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. S. kwotę [...] ([...]) złotych oraz kwotę [...] ([...]) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Wójt Gminy W. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 4 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej kpa) ustalił warunki lokalizacji dla inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...] w miejscowości K. [...] gm. W. na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że niniejsza inwestycja według przedłożonej dokumentacji nie jest zaliczana do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto organ stwierdził, że najbliższe zabudowania znajdują się w odległości około [...] metrów od zamierzonej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli P. B. i W. B.. Odwołujący się podnieśli, że zaskarżona decyzja została wydana z pogwałceniem ich interesów, bowiem inwestycja jest zaliczana do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wyjaśnili, że nie chcą blokować inwestycji lecz uważają, że ich krzywda powinna być zrekompensowana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestycja celu publicznego, a do takich zalicza się budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej, lokalizowana jest na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie w tej sprawie, zgodnie z art.52 ust. 1 ww. ustawy prowadzi się na wniosek inwestora. W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie lokalizacji wniosła Polska Telefonia Cyfrowa sieci [...], której to wniosek wypełnia wszystkie wymogi z art. 52 ust. 2 ustawy. Organ I instancji ustalił, że w terenie zamierzonej inwestycji plan miejscowy nie obowiązuje i rozstrzygnięcie sprawy powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Postępowanie o ustalenie lokalizacji dla omawianej inwestycji poprzedzone zostało przeprowadzeniem postępowania i wydaniem ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach /decyzja z dnia [...].09.2007 r. znak: [...]. W toku postępowania planowana inwestycja stanowiła przedmiot uzgodnień z właściwymi organami, wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy. Znajdujące się w aktach postanowienia uzgadniające są pozytywne i ostateczne. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę na podstawie zebranych dowodów nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji bowiem uznał, że spełnione zostały wymogi obowiązujących przepisów prawa materialnego jak i procedury administracyjnej. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza interesu osób trzecich, w tym odwołujących się i prawidłowo formułuje wymagania dotyczące tych interesów w pkt 2d decyzji. Odnosząc się zaś do sprawy dotyczącej ewentualnego zrekompensowania krzywd, to organ odwoławczy stwierdził, że kwestie te nie są przedmiotem postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dochodzenie kwestii odszkodowań odbywać się powinno zawsze na drodze postępowania cywilnego. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli P. B. i W. B. (dalej jako skarżący). Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego - art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50, art. 51 ust 1 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 54 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez pominięcie okoliczności, że wnioskodawca nie jest właścicielem nieruchomości obejmujących tzw. oddziaływanie planowanej inwestycji, ani nie ma żadnego tytułu prawnego do władania tymi nieruchomościami, a w przeważającej części inwestycja będzie przebiegać w zakresie prawa własności skarżących, którzy sprzeciwiają się planowanej inwestycji na ich terenie i nie wyrażają zgody na jakąkolwiek ingerencję w ich prawo własności; 2. naruszenie art. 104 kpa poprzez brak podania podstawy prawnej i brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji; 3. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że planowana inwestycja jest celem publicznym podczas, gdy z zapisów art. 2 ust 5 ustawy o planowaniu przestrzennym, który ma odniesienie do ustawy o gospodarce gruntami wynika zupełnie co innego i pominiecie tego, że wnioskodawcą w sprawie i planowanym inwestorem jest podmiot gospodarczy prowadzący na warunkach komercyjnych sprzedaż usług telekomunikacyjnych i konkurujący o klienta na warunkach gry rynkowej. 4. przekroczenie zasad uznania administracyjnego poprzez uznanie, że decyzja nie narusza interesu osób trzecich, w tym skarżącego, podczas gdy planowana inwestycja w sposób bezpośredni ingeruje we własność skarżącego poprzez usytuowanie ramion planowanej stacji przekaźnikowej, co wynika z uzasadnienia decyzji Organu I Instancji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I Instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów procesu wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że nie są w stanie odnieść się właściwie merytorycznie do skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., albowiem poprzez brak podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego niemożliwym jest zanalizowanie skarżonej decyzji. Skarżący nie zgodzili się z przyjętą przez Organ lokalizacją inwestycji jako celu publicznego. W tym zakresie decyzja jest błędnie kwalifikowana faktycznie i prawnie. Z uzasadnienia decyzji Organu I Instancji wynika, że planowane ramiona masztów będą rozpościerać się w granicy działki Skarżącego co w sposób jednoznaczny naruszy prawo własności rozciągające się w granicach gruntu, a także w przestrzeni powietrznej. Ze względu na okoliczność, że skarżący nie wyraża zgody na inwestycję, lokalizacja inwestycji na terenie skarżącego nie powinna zaistnieć prawnie i nie może być planowaną, ani ze względu na przedmiot inwestycji, ani dla podmiotu prowadzącego komercyjną sprzedaż usług. Błędne i dokonane z przekroczeniem zasady uznania administracyjnego są ustalenia Organu II Instancji, że decyzja nie narusza interesów skarżących. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że nie podziela zarzutu, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest inwestycją celu publicznego. Stosownie do przepisów art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zgodnie z przyjętym w tym zakresie orzecznictwem budowa stacji telefonii komórkowej zaliczana jest do inwestycji celu publicznego. Skarżący wywodzi, że jego interes prawny zostanie naruszony, bowiem planowane ramiona masztów będą rozpościerać się w granicy jego działki, co w sposób jednoznaczny naruszy jego prawo własności. Kwestie te nie są badane na tym etapie postępowania, a zasięg oddziaływania inwestycji był badany na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i wówczas mógł skarżący wnosić swoje uwagi i zastrzeżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego (ewentualnie – stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonego orzeczenia, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd nie stwierdził w kontrolowanej sprawie takich uchybień prawa, które winny skutkować uchyleniem tego rozstrzygnięcia i uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, będąca przedmiotem skargi jest prawidłowa, argumenty przedstawione w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia - właściwe, natomiast podniesione w skardze zarzuty - nieuzasadnione. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy W., ustalającą warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej. Decyzja ta została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W myśl art. 4 ust. 2 tej ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 53 ww. ustawy). Stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Konkretne cele zostały wyliczone w kolejnych punktach art. 6 ww. ustawy z zastrzeżeniem, że również w ustawach odrębnych może nastąpić określenie innych celów publicznych. I tak, zgodnie z pkt 1 tego artykułu, celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Z kolei pojęcie łączności publicznej zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Świadczenie usług telefonii komórkowej przez operatora, jak wynika z akt sprawy, spełnia ustawowe kryteria publicznie dostępnej usługi telekomunikacyjnej, dlatego wnioskowana w przedmiotowej sprawie inwestycja stanowi cel publiczny. W myśl art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Na podstawie ust. 3 ww. artykułu właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się m.in. po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych oraz - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami - po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych (art. 53 ust. 4 pkt 6 i 10 ww. ustawy). Zgodnie z treścią art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. W ocenie Sądu zaskarżona w sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, wydane zostały zgodnie z powołanymi przepisami prawa materialnego i są prawnie uzasadnione. Gmina W. nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego też inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącej budowy stacji bazowej w miejscowości K. gm. W. na działce nr ew. [...]. W toku postępowania inwestor załączył do wniosku klasyfikację planowanego przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, mając na celu wykazanie, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie jest konieczne w niniejszej sprawie uzyskanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Strony o postępowaniu w kontrolowanej sprawie zostały prawidłowo powiadomione z zachowaniem trybu określonego w art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Przed wydaniem decyzji I instancji Wójt Gminy W. uzyskał też wszystkie wymagane w tym przypadku uzgodnienia właściwych organów, w trybie przewidzianym w art. 106 k.p.a. Postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji zostało poprzedzone wydaniem ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na podstawie dokumentacji ustalono, że przy tego rodzaju inwestycji zagrożeniem jest promieniowanie prawidłowo uznając, że inwestycja nie będzie wpływać negatywnie na elementy środowiska naturalnego. Jedynym zagrożeniem dla środowiska są tutaj pola elektromagnetyczne niejonizujące, wytwarzane przez anteny, jednak nie jest wymagane stosowanie dodatkowych środków technicznych mających na celu ograniczenie emisji promieniowania elektromagnetycznego, gdyż obszary pola elektromagnetycznego koncentrują się w miejscach niedostępnych dla ludzi. W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi sprowadzających się do wykazania, iż planowana inwestycja narusza uprawniony interes osób trzecich. Nadto, Sąd zaznacza, iż zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego służy określeniu sytuacji prawnej obszaru pozbawionego planu miejscowego (art. 50 ww. ustawy). Zgodnie z regulacją ustawową decyzję tę wydaje się na wniosek zainteresowanego - inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy). Organ jest związany wnioskiem i nie może tego wniosku interpretować zawężająco, czy też zmieniać np. w zakresie lokalizacji danej inwestycji. Zawsze też dla odmowy wydania takiej decyzji wymagane jest wskazanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, którego naruszenie uzasadniałoby taką odmowę. Nie można bowiem odmówić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 ustawy). Jeśli zatem regulacje prawne przewidują wydawanie w określonych przypadkach decyzji co do ustalenia zasad i warunków zagospodarowania i zabudowy terenu, to zainteresowany w razie spełnienia ustawowych przesłanek ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi bowiem typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada dany stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Decyzja taka nie ma charakteru uznaniowego. Wnioskujący ma ją otrzymać, jeśli tylko jest ona zgodna z obowiązującym prawem. Należy też podkreślić, że decyzja Wójta Gminy W. o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie narusza niczyjej własności i nie rodzi żadnych uprawnień po stronie inwestora o charakterze właścicielskim. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem osoba składająca wniosek nie musi posiadać żadnego tytułu do nieruchomości. Na zakończenie podkreślić też należy, iż w przedmiotowej sprawie wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zamierzonej inwestycji, co w świetle art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z dnia 7 listopada 2008 r.) wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Odnosząc się także do zarzutu sformułowanego przez skarżących dotyczącego braku uzasadnienia faktycznego i prawnego organu odwoławczego trzeba wskazać, że nie znajduje on potwierdzenia. Analiza decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. prowadzi do wniosku, że zawiera ona niezbędne rozważania faktyczne oraz wskazuje i wyjaśnia podstawę prawną. Podnoszona w toku postępowania kwestia utraty wartości nieruchomości skarżących, jak słusznie wskazał organ II instancji w przypadku zrealizowania inwestycji może być podstawą do wystąpienia ze stosownym roszczeniem przed sądem powszechnym. Skarżący kwestionując decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powołali żadnej podstawy prawnej uzasadniającej uchylenie skarżonego orzeczenia i - w konsekwencji - wydanie negatywnego dla inwestora rozstrzygnięcia w sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.