VIII SA/Wa 333/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. W., E. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], znak [...]w punkcie IV w części dotyczącej ochrony uzasadnionych interesów właścicieli podlegającej podziałowi działki nr [...] w zakresie dostępu do drogi publicznej powstałych w wyniku podziału działek nr [...]i nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. W. i E. W. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda M. (dalej: "organ odwoławczy") decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 roku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) (dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 11d ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz.1194 z późn. zm.) (dalej: " ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych"), po rozpatrzeniu odwołania A. i E. W. (dalej: "skarżący"), odwołania M. i A. R. oraz odwołania A. P. od decyzji nr [...], znak: [...] wydanej przez Prezydenta Miasta R. w dniu [...] lipca 2012 r., zezwalającej Inwestorowi tj. Gminie Miasta R., reprezentowanej przez K. T. dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji, na realizację inwestycji drogowej dla dróg gminnych - "Budowa dróg publicznych gminnych: przedłużenie ulicy O. (bulwar północno-zachodni) oraz połączenie ulicy P. z ulicą J. (bulwar południowo-wschodni)", wg kat. IV, XXV i XXVI na działkach ewidencyjnych o nr.: Ark. [...] obr. [...] - Działki nr ew. [...] ([...],[...] ,[...]), [...]([...], [...],[...]), [...] ([...], [...],[...]),[...] ([...], [...],[...]),[...] ([...], [...],[...]),[...] ([...], [...],[...]), [...] ([...],[...]), [...] ([...],[...]),[...] ([...],[...]), [...] ([...], [...],[...]), [...] ([...], [...],[...]),[...] ([...], [...],[...]), [...] ([...], [...],[...]), Ark. [...] obr. [...] - Działki nr ew. [...] ([...], [...], [...], [...],[...]), [...]([...], [...],[...]), [...] ([...],[...]), [...] ([...],[...]),[...] ([...], [...],[...]),[...] ([...], [...],[...]), [...], [...], [...], [...], [...],[...] ([...], [...],[...]), [...] ([...],[...]), [...] ([...],[...]),[...] ([...],[...]),[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ([...],[...]), [...] ([...],[...]), [...] ([...],[...]), Ark. [...] obr. [...] - Działki nr ew. [...] ([...], [...],[...]), [...] ([...], [...],[...]), [...] ([...], [...] ,[...]), [...], [...], Ark. [...] obr. [...]- Działki nr ew. [...] ([...],[...]), [...], [...] ([...],[...]), [...] ([...], [...], [...]), [...] ([...],[...]), zatwierdzającej projekt budowlany "Budowa dróg publicznych gminnych: przedłużenie ulicy O. (bulwar północno-zachodni) oraz połączenie ulicy P. z ulicą J. (bulwar południowo-wschodni) oraz zezwalającej na przebudowę sieci uzbrojenia terenu oraz przebudowy innych dróg zgodnie z zatwierdzonym niniejszą decyzją projektem budowlanym na działkach, będących poza liniami rozgraniczenia drogi, o numerach ewidencyjnych: Ark. [...] obr. [...] - Działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) - likwidacja odcinka ks. I włączenie projektowanej studni SI.6, Działka nr [...],[...] - likwidacja odcinka kd i budowa studni Ki,1 wraz z budową odcinka nowego śladu kd do włączenia do studni DI.3.1, Działka nr [...]- wprowadzenie kd do dalszej rozbudowy Działka nr [...]- likwidacja odcinka kanalizacji sanitarnej, Działka [...] (powstała z podziału działki nr[...]) - likwidacja odcinka ks, Działka nr [...] - likwidacja odcinka ks. i przebudowa odcinka ks. Studni kl.6 do SI.0, Działka nr [...] (powstała z podziału działka nr[...]) - likwidacja odcinka ks i przebudowa odcinka ks od studni kl. 6 do SI.0, Ark. [...] obr. [...] Działka nr [...] (powstała z podziału działki nr[...]) - likwidacja nieczynnej ks., Działka nr [...] (powstała z podziału działki nr[...]) - likwidacja nieczynnej ks., Działka nr [...] (powstała z podziału działki nr[...]) - likwidacja nieczynnej ks., Działka nr [...] (powstała z podziału działki nr[...]) - likwidacja nieczynnej ks., Działka nr [...] (powstała z podziału działki nr[...]) - włączenie się z budową ks do istniejącej studni, Działka nr [...] - budowa liniowego odcinka kd, Działka nr [...] (powstała z podziału działki nr[...]) - włączenie odcinka kd do istniejącej studni, Działka nr [...]- budowa skarpy z gabionów S3, Działka nr [...] (powstała z podziału działki nr[...]) - budowa skarpy z gabionów S3, Działka nr [...] - budowa kanalizacji deszczowej, Działka nr [...] (powstała z podziału działki nr[...]) - budowa ks do włączenia w istniejący kolektor Ki1, Działka nr [...] (powstała z podziału działki nr[...]) - budowa skarpy z gabionów S4, Działka nr [...]- budowa kanalizacji deszczowej wraz ze skarpami z gabionów S5, Działka nr [...]- budowa kanalizacji deszczowej, Działka nr [...]- likwidacja kd., Działka nr [...]- likwidacja kd., Działka nr [...]- likwidacja kd., Działka nr [...] - budowa kd, wykonanie konstrukcji nawierzchni zjazdu do połączenia z istniejącą drogą, Działka nr [...]- budowa kd, wykonanie konstrukcji nawierzchni zjazdu do połączenia z istniejącą drogą, Ark. [...] obr. [...] - Działka nr [...] (ulica O. - droga powiatowa) - włączenie ks. do istniejącej studni Ki.5 oraz włączenie linii kablowej oświetleniowej do istniejącego słupa, Ark. [...] obr. [...] - Działka nr [...] (ulica J. - droga gminna) - włączenie linii kablowej oświetleniowej do istniejącego słupa, Ark.[...] obr. [...] - Działka nr [...] (ulica P. - ulica gminna) - wyrównanie nawierzchni ulicy wraz z ciągiem pieszym, włączenie linii kablowej oświetleniowej do istniejącego słupa, likwidacja przyłącza ks i wodociągowej – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] lipca 2012 r., nr[...], znak:[...]. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Prezydent Miasta R. na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz na podstawie art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. z dnia [...] kwietnia 2012r. - zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla dróg gminnych - "Budowa dróg publicznych gminnych: przedłużenie ulicy O. (bulwar północno-zachodni) oraz połączenie ulicy P. z ulicą J. (bulwar południowo-wschodni)", wg kat. IV, XXV i XXVI; zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby powyższej inwestycji, wykonany przez geodetę uprawnionego J. M. wskazując, że mapa z projektem podziału w skali 1:1000 (3 sztuki) wraz z wykazem zmian danych gruntowych stanowią załącznik do niniejszej decyzji. W decyzji został zawarty wykaz działek ewidencyjnych powstałych w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości, z jednoczesnym wyjaśnieniem zastosowanych w wykazie oznaczeń, z których wynika, które działki uległy podziałowi, które z powstałych po podziale działek zostały w całości przeznaczone pod inwestycję. Wskazano jednocześnie, iż działki oznaczone tłustym drukiem stają się z mocy prawa własnością Gminy Miasta R., za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Decyzją, o której mowa zatwierdzony został projekt budowlany "Budowa dróg publicznych gminnych: przedłużenie ulicy O. (bulwar północno-zachodni) oraz połączenie ulicy P. z ulicą J. (bulwar południowo-wschodni)", nakazano i zezwolono na przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz przebudowy innych dróg zgodnie z zatwierdzonym niniejszą decyzją projektem budowlanym na działkach, będących poza liniami rozgraniczenia drogi, o numerach ewidencyjnych wymienionych w punkcie 4 decyzji. Wskazano, iż przedmiotem inwestycji jest przebudowa dróg gminnych - przedłużenie ulicy O. (bulwar północno-zachodni) oraz połączenie ulicy P. z ulicą J. (bulwar południowo-wschodni) w R. wraz z przebudową: kanalizacji deszczowej i sanitarnej oraz budową oświetlenia ulicznego. Klasa drogi L Ulica zlokalizowana jest w centralnej części R.. Określono wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, wskazując, iż przedmiotem inwestycji jest przedłużenie ulicy O. (droga publiczna gminna), która łączy się od strony północnej z ulicą O. (droga publiczna powiatowa) oraz połączenie ulicy P. z ulicą J., które łączyć będzie dwie drogi publiczne gminne tj. od wschodu z ulicą P., zaś od zachodu z ulicą J.. Wskazano, iż linie rozgraniczające teren inwestycji zostały przedstawione na rysunku zagospodarowania terenu w skali 1:500 projektu budowlanego. Jako warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa wskazano, iż inwestycja nie kwalifikuje się do kategorii przedsięwzięć, które wymagałoby uzyskania decyzji środowiskowej zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397). M. Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011r. pozwolił na przeprowadzenie ww. zamierzenia inwestycyjnego pod warunkiem, że Inwestor zabezpieczy nadzór archeologiczny. Dodano, iż na terenie obejmującym przedmiotowe zadanie nie zachodzi konieczność realizacji warunków wynikających z potrzeb obronności państwa. Odnośnie wymagań dotyczących uzasadnionych interesów osób trzecich organ I instancji podniósł, iż planowana inwestycja winna zapewniać poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W odniesieniu do podziału nieruchomości wskazano, że stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stanie się ostateczna, nieruchomości wymienione w osnowie niniejszej decyzji w punkcie 2 i oznaczone tłustym drukiem stają się z mocy prawa własnością odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Termin wydania nieruchomości, zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określono na 130 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Określono także warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. złożony w dniu [...] kwietnia 2012 r. wraz z: - analizą powiązania drogi z innymi drogami publicznymi wraz z analizą zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, - opinią Zarządu Województwa M. w W. z dnia [...] stycznia 2011 znak:[...], - decyzją nr [...] M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2012r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011r. - czterema egzemplarzami projektu budowlanego z wymaganymi zaświadczeniami, uzgodnieniami. Organ I instancji podniósł także, iż w dniu [...] maja 2012r. w dodatku lokalnym "Gazety Wyborczej" ukazało się obwieszczenie Prezydenta Miasta R. zawiadamiające o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia objętego niniejszą decyzją. W tym samym dniu stosowne obwieszczenie zostało umieszczone na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego w R. (na okres od dnia [...] maja 2012r. do [...] maja 2012r.) oraz zamieszczone na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej. W obwieszczeniach pouczono zainteresowane strony o możliwości zapoznania się ze sprawą. Wpłynęły wnioski i zastrzeżenia, między innymi pochodzące od A. i E. W., dotyczące braku podjazdu pod nowo powstałe działki [...] i [...], które są ich własnością. Organ I instancji podniósł, iż wszystkie zastrzeżenia zostały przekazane jednostce nadzorującej wykonanie projektu budowlanego tj. Miejskiemu Zarządowi Dróg i Komunikacji w R., ul. T.[...], celem wyjaśnienia i udzielenia odpowiedzi, który udzielił na nie odpowiedzi, a kserokopie tych pism zostały przekazane zainteresowanym. W tych okolicznościach uznano, iż wniosek z załącznikami spełnia kryteria określone w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co uzasadnia wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie określonym we wniosku. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta R. Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. złożyli A. i E. W. W odwołaniu podnieśli, iż decyzja zawiera wadę dotyczącą działki [...]. Podnieśli, iż organ nie ustosunkował się do żadnego z roszczeń i pytań, podając jedynie ogólnikowe informacje o inwestycji, z jednoczesną informacją o braku kompetencji do udzielenia odpowiedzi. Z uwagi na powyższe skarżący wskazali, iż ponawiają żądania stanowiące treść złożonego zastrzeżenia z dnia [...] maja 2012, które w ich ocenie zasługują na uwzględnienie choćby biorąc pod uwagę: 1) punkt IV decyzji – zgodnie, z którym "planowana inwestycja winna zapewnić poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej". 2) art. 11f ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji drogowych zgodnie, z którym decyzja zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (tymczasem interes wnioskodawców został opisany w zgłoszonym zastrzeżeniu, a nieuwzględniony w decyzji). Powołując się na powyższe skarżący ponowili żądania, włącznie z wprowadzeniem do planu stałego podjazdu do działki [...] od strony nowo projektowanej ulicy przewidzianej na działce [...]. Wojewoda M. decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 roku opisaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie, po rozpoznaniu między innymi odwołania A. i E. W. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy po przypomnieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, wskazał, iż postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] zlecił Prezydentowi Miasta R. przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu wyjaśnienie kwestii odtworzenia zjazdów do posesji skarżących oraz wskazania do jakiej kategorii dróg zostanie zaliczony bulwar południowo-wschodni. W dniu [...] listopada 2012 r., do Wydziału Infrastruktury i Środowiska M. Urzędu Wojewódzkiego w Oddziale Delegatury Placówki zamiejscowej w R. wpłynęła odpowiedź na ww. postanowienie. Wojewoda M. podniósł, iż przeprowadzona analiza prowadzi do wniosku, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa i nie narusza przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Organ odwoławczy podkreślił specyficzny, wyjątkowy charakter specustawy drogowej w oparciu, o której przepisy wydana została decyzja organu I instancji. Wskazano, iż jest to akt szczególny, wprowadzający specjalną, uproszczoną procedurę realizacji inwestycji drogowej i to uproszczenie zostało osiągnięte w wyniku kolejnych nowelizacji ustawy, które m.in. doprowadziły do skumulowania w jednej decyzji szeregu rozstrzygnięć. Organ odwoławczy dodał przy tym, iż o przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązania lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Z tych względów ocena organu odwoławczego, co do prawidłowości zamierzonej lokalizacji inwestycji ogranicza się wyłącznie do analizy pod względem zgodności z prawem przedstawionego przez wnioskodawcę wariantu. Wojewoda M. podniósł, iż analizując zastrzeżenia skarżących odnośnie braku realizacji zjazdów w związku z planowaną inwestycją, wystąpił do organu I instancji o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, czy przed podziałem działek istniały legalne zjazdy do nieruchomości należących do skarżących oraz czy bulwar południowo-wschodni zostanie zaliczony do którejś kategorii dróg publicznych. W odpowiedzi na powyższe Prezydent Miasta R. przekazał pisemne wyjaśnienia zarządcy drogi tj. Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R., dotyczący kwestii powyższych dojazdów do nieruchomości skarżących. Powołując się na informację Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w R. wskazał, iż: 1. do działki nr [...] położonej przy ulicy O./M. brak istniejącego zjazdu z ulicy O., brama wjazdowa do posesji zlokalizowana jest od strony ulicy M., 2. do działki nr [...] położonej przy ul. O. brak istniejących urządzonych zjazdów z ulicy O., w ogrodzeniu od strony ww. ulicy zlokalizowane są dwie bramy wjazdowe, dojazd do działki odbywa się od strony ulicy R., 3. do działek nr [...], [...],[...] położonych w rejonie bulwaru południowo-wschodniego tj. połączenia ulicy P. z ulicą J. nie istniały przed podziałem zjazdy, gdyż ww. bulwar wytyczony został po nowym śladzie w terenie, który uprzednio nie stanowił drogi, 4. do działki nr [...] położonej w rejonie bulwaru północno-zachodniego tj. przedłużenia ulicy O. nie istniał zjazd przed podziałem z uwagi, iż ww. bulwar na tym odcinku został wytyczony po nowym śladzie w terenie, który uprzednio nie stanowił drogi. W związku z zawiadomieniem o dodatkowym postępowaniu do Wojewody M. wpłynęły między innymi zastrzeżenia A. i E. W. Odnośnie zastrzeżeń A. i E. W. dotyczących działki nr [...] podzielonej na działki nr [...],[...] i [...] dotyczących braku dojazdu do ww. działek nie przejętych pod drogę po podziale, organ odwoławczy wskazał, że z pisma Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji wynika, iż do działki nr [...] przed podziałem nie istniały zjazdy z uwagi na fakt, iż powyższy teren nie stanowił uprzednio drogi. Wskazano jednocześnie, że za zjazd w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach publicznych, może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą. Bezpośredni dostęp do drogi publicznej określa zarządca drogi w decyzji o lokalizacji zjazdu. O bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie przesądza bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną, ale zagwarantowana prawnie zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji. Wskazano jednocześnie, iż zarządca ma obowiązek odtworzenia zjazdów do spornych nieruchomości wyłącznie w przypadku, gdy przed podziałem istniały zjazdy wybudowane po uzyskaniu stosownej decyzji administracyjnej. Powyższe wynika z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007r. nr 19 poz.115) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Jedynie w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Wyjaśniono także, iż bulwar północno-wschodni po wybudowaniu zostanie zaliczony do kategorii dróg gminnych co uzasadnia zastosowanie trybu wynikającego z ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Tryb wynikający z tej ustawy może być zastosowany wyłącznie do inwestycji, których rezultatem będzie powstanie wyłącznie drogi publicznej. Odnośnie zarzutu A. i E. W. dotyczącego zarzutu naruszenia konstytucyjnego prawa własności wskazano, iż stosownie do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także kwestie odszkodowań za grunty przejęte. Wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia [...] sierpnia 1997r. W tych okolicznościach Wojewoda M. stwierdził, iż decyzja Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., została wydana w sposób zgodny z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. A. i E. W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody M. Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 roku. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż w toku postępowania zgłaszali żądania wprowadzenia do planu stałego podjazdu do działki [...], która pozostanie w rękach skarżących, od strony nowo projektowanej ulicy oraz określenia sposobu dojazdu do działki [...], pozostającej w rękach skarżących do czasu przystąpienia Miasta do budowy parku krajobrazowego P. Wskazywali jednocześnie, iż podobne podjazdy przewidziano w planie dla sąsiadujących działek [...] i [...] i podnosili, iż zjazd taki jest skarżącym potrzebny. Podnieśli, iż organy nie odniosły się do wszystkich zastrzeżeń składanych przez skarżących, a decyzja organu I instancji w sposób ogólnikowy odnosi się do zadawanych organowi pytań. Skarżący podnieśli, iż w prowadzonym postępowaniu została naruszona zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., jak i zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a, a która realizowana jest przez zasadę udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom oraz uczestnikom postępowania, wynikającą z art. 9 k.p.a. i przy pomocy zasady przekonywania wskazanej w art. 11 k.p.a. Wskazali na wybiórcze rejestrowanie wnoszonych zastrzeżeń i proces komunikacji z urzędami naruszający interes skarżących, jak również brak wyjaśnienia odmiennego traktowania działek nr [...] oraz [...] przejawiającego się przez zaplanowanie do tych działek dojazdów z ul. O., przy jednoczesnym braku planu dojazdu z tej ulicy do działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) (dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć jednak należy, iż ocena zgodności zaskarżonej decyzji z prawem dotyczyć może jedynie legalności decyzji w kontekście uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji, a dotyczących interesu prawnego skarżących oraz w okolicznościach niniejszej sprawy podmiotu składającego wniosek wszczynający postępowanie w tej sprawie. Wobec tego, iż zarzuty skargi są skierowane do decyzji w zakresie, w jakim dotyczy ona dojazdu do działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...], a pozostających we własności skarżących (nr [...] i nr [...]), rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie oprócz skarżących, dotyczy jedynie interesu prawnego wnioskodawcy, o którym mowa wyżej, który w myśl art. 33 § 1 p.p.s.a. jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Jednocześnie ocena zgodności decyzji z prawem nie polega na porównaniu zastosowania przepisów prawa w stosunku do poszczególnych uczestników postępowania, prawidłowości lub nieprawidłowości tego zastosowania. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody M. przypomnieć należy, iż podstawą tej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Jest on zobowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Jak wynika z zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, co do tego, iż postępowanie w niniejszej sprawie prawidłowo toczy się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194) i ocena ta zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości. Rozpoznając odwołania i zastrzeżenia zgłaszane przez skarżących co do braku realizacji zjazdów w związku z planowaną inwestycją organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu między innymi ustalenie, czy przed podziałem działek istniały legalne zjazdy do nieruchomości należących do skarżących. W toku tego postępowania ustalono, odnośnie działki [...], należącej do skarżących, że nie istniał przed podziałem zjazd z uwagi na to, iż bulwar na tym odcinku został wytyczony po nowym śladzie w terenie, który uprzednio nie stanowił drogi. Odnosząc się do zastrzeżeń skarżących dotyczących braku dojazdu do działek nie przejętych pod drogę po podziale, organ odwoławczy przywołał treść art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) (dalej: "ustawa o drogach publicznych"). Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 tej ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji powyższa regulacja stała się przyczyną uznania zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżących za nie zasadne. Tymczasem jak trafnie wskazuje organ odwoławczy postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w oparciu o przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jej przepisy mają charakter szczególny w stosunku do ustawy o drogach publicznych. Skarżący w odwołaniu wyraźnie wskazali na kwestionowanie przez nich zapisów punktu IV decyzji organu I instancji i podstawę prawną zapisu tego punktu wynikającą z art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie ulega wątpliwości, iż uzasadnione interesy osób trzecich obejmują zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zapis taki znalazł się także w punkcie IV decyzji organu I instancji. Tymczasem organ odwoławczy rozpoznając odwołanie ograniczył się do oceny prawidłowości nie zaprojektowania zjazdów do działek nr [...] i nr [...], powstałych w wyniku podziału działki [...], w kontekście zapewnienia tym działkom dostępu do drogi publicznej w myśl art. 11 f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wyjaśnienie tych kwestii jest niezbędne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Z powoływanej przez organ odwoławczy informacji wynika, bowiem, iż działka nr [...] nie posiadała zjazdu, gdyż projektowany bulwar na tym odcinku został wytyczony po nowym śladzie w terenie, który uprzednio nie stanowił drogi. W tej sytuacji zastosowanie wyłącznie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, uzależniającego budowę zjazdu przez zarządcę drogi, o ile taki zjazd istniał, nie jest prawidłowe. Zgodnie bowiem z treścią art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych konieczne jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Tym samym niezbędne jest wyjaśnienie położenia działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...], pozostających we własności skarżących, względem drogi publicznej i dokonanie oceny prawidłowości decyzji organu I instancji z zapisem art. 11f ust. 1 pkt 4 wskazanej wyżej ustawy. Wobec tego, iż decyzja organu odwoławczego nie zawiera tego rodzaju wywodów i ocen, nie może być uznana za prawidłowe rozpoznanie odwołania A. i E. W. Brak jest także odniesienia się do zawartych w odwołaniu zarzutów procesowej natury, z oceną co do tego, czy istotnie wystąpiły oraz ich ewentualnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. W tych okolicznościach zdaniem Sądu zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody M. została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. , art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania, o którym mowa, z uwzględnieniem zawartych w niniejszym uzasadnieniu wywodów rozstrzygając sprawę zależnie od dokonanych ustaleń zgodnie z katalogiem przewidzianych dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego przewidzianych w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie z punktu 2 wyroku znajduje oparcie w treści art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 j.t.) oraz art. 209 p.p.s.a. Na kwotę [...] zł składają się kwoty: [...] zł uiszczonego wpisu sądowego oraz [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika.