VIII SA/Wa 335/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi N. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją [...] z [...] stycznia 2019 r. Wójt Gminy [...] (dalej: organ I instancji, Wójt), działając na podstawie art. 16a, art. 17a, art. 24, art. 28, art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) w związku z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: K.p.a.), odmówił zmiany decyzji przyznającej N. G. (dalej: strona, skarżący) specjalny zasiłek opiekuńczy w części dotyczącej realizacji świadczenia z formy rzeczowej na finansową. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją [...] z dnia [...] lutego 2018 r. stronie został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawną matką K. G. Na podstawie notatek asystenta rodziny oraz wywiadów pracownika socjalnego stwierdzono marnotrawienie przez skarżącego przyznanego świadczenia poprzez przeznaczanie go na alkohol. Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2018 r. skarżący zwrócił się z prośbą o zmianę sposobu realizacji świadczenia z finansowego na rzeczową w formie zakupu żywności, artykułów chemicznych oraz artykułów gospodarstwa domowego w sklepie "[...]" ul. S. [...],[...][...]. Decyzją [...] z [...] kwietnia 2018 r. zmieniono więc decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. w części dotyczącej realizacji wypłaty świadczenia z formy finansowej na formę rzeczową. Skarżący od 1 maja 2018 r. przez okres 3 miesięcy nie pobierał wyżej wymienionego świadczenia w żadnej części. W związku z powyższym decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wójt wstrzymał realizację świadczenia. Z dokonanych przez organ I instancji ustaleń wynikało, że w kwietniu 2018 r. podczas sporządzenia wywiadu środowiskowego skarżący był pod wpływem alkoholu, w domu było zimno i brudno. Podczas wizyt pracowników socjalnych w dniach 20 sierpnia 2018 r. oraz 22 sierpnia 2018 r. stwierdzono natomiast, że matka skarżącego przebywa w szpitalu, natomiast skarżący w tym czasie był nieobecny w domu, w związku z powyższym nie było możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Podczas kolejnej wizyty pracownika socjalnego w dniu 17 września 2018 r. ustalono, iż w dalszym ciągu strona nie sprawuje należytej opieki nad niepełnosprawną matką. Nadal nie wykonane były czynności pielęgnacyjne: brudna pościel, brak gorącego posiłku. Ponadto, siostra skarżącego, G. G., oświadczyła, że poprzedniego dnia spożywał on alkohol wskutek czego matka była zaniedbana. W związku z powyższym organ I instancji nie znalazł podstaw do zmiany decyzji przyznającej specjalny zasiłek dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką w części dotyczącej wypłaty świadczenia z formy rzeczowej na gotówkową, ponieważ sytuacja w rodzinie nie ulegała poprawie. Ponadto organ I instancji wskazał, że wniosek o zmianę decyzji wpłynął 22 października 2018 r., a decyzja, od której odwołał się skarżący obowiązywała do 31 października 2018 r. Zatem przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie to, czy w okresie od 22 października 2018 r. do 31 października 2018 r. należy zmienić formę świadczenia. Po przeprowadzeniu postępowania ustalono, iż na ten okres nie istniały przesłanki do zmiany formy świadczenia z formy rzeczowej na finansową. W odwołaniu od decyzji działający przez pełnomocnika skarżący podniósł, że dwukrotnie złożył wniosek o zmianę decyzji przyznającej specjalny zasiłek dla opiekuna, to jest w dniach 27 stycznia 2018 r. i 22 października 2018r i do dnia dzisiejszego nie została wydana decyzja w tej sprawie. Zarzucił też, że pełnomocnik nie otrzymała żadnej decyzji w sprawie prowadzonych postępowań, co uniemożliwiło jej wniesienie niezwłocznie odwołania od tej decyzji. Pełnomocnik zwróciła uwagę, że rodzinie nie został przyznany asystent rodziny, więc nie może on nachodzić skarżącego w domu i prowadzić postępowania administracyjnego, ponieważ nie ma do tego uprawnień. Na podstawie notatek asystenta rodziny, GOPS wszczął postępowanie, o czym nie poinformował skarżącego ani jej jako pełnomocnika. Zdaniem skarżącego sprawuje on należytą opiekę nad matką. Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2018 r. organ I instancji założył blokadę świadczenia, co jest niezgodne z prawem. W K.p.a. nie ma zapisu o czynnościach takich jak blokada. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawia fakt, iż podczas przeprowadzenia wywiadu rodzinnego skarżący był pod wpływem alkoholu tymczasem nie można przeprowadzić rodzinnego wywiadu środowiskowego z osobą pod wpływem alkoholu, ponieważ nie jest to niezgodne z prawem. Pracownik socjalny powinien odstąpić od wykonywania czynności. Wójt uzasadnił swoją decyzję tym, iż w dniu 4 kwietnia 2018 r. na wniosek strony zmieniono decyzję w części dotyczącej wypłaty świadczenia z formy finansowej na formę rzeczową tymczasem wniosek był wymuszony przez pracownika socjalnego, który dyktował treść wniosku skarżącemu, co jest manipulacją. Działanie na niekorzyść strony jest niezgodne z prawem i niezgodne z etyką zawodową. Nadmieniono też, że decyzja obowiązywała do 31 października 2018 r., a obecnie wydano decyzję z dnia [...] listopada 2018 r. przyznającą specjalny zasiłek dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką K. G. w formie finansowej na okres do 31 października 2019 r. Złożyła więc prośbę o wyjaśnienie i udzielenie odpowiedzi na pytanie, co z niewypłaconym zasiłkiem od 1 maja 2018 r. do 31 października 2018 r. Wskazała, że za ten okres nie zostały opłacone składki na ubezpieczenie zdrowotne. W związku z tym skarżący nie mógł korzystać ze świadczeń zdrowotnych. Decyzją z [...] marca 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że upoważnienie skarżącego do reprezentowania go przez Z. G. we wszystkich urzędach, a w szczególności w organie I instancji, datowane zostało na 10 maja 2018 r., jednak dokument ten wpłynął do GOPS dopiero w dniu 14 września 2018 r., zatem dopiero od tego dnia Z. G. mogła brać udział w toczącym się postępowaniu przed organem I instancji. SKO wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. organ I instancji przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 października 2018 r., a także składkę na ubezpieczenie społeczne i na ubezpieczenie zdrowotne na tenże okres. Po wydaniu tej decyzji asystent rodziny zatrudniony w GOPS, a także pracownicy socjalni ośrodka, trzykrotnie dokonali wizyt w miejscu zamieszkania skarżącego, to jest: 2 marca 2018 r., (dowód: notatka służbowa), 6 marca 2018 r. (dowód: protokół) i 4 kwietnia 2018 r. (dowód: protokół). Na podstawie ww. dokumentów stwierdzono nieprawidłowości w sprawowaniu opieki nad matką. Ponadto w trakcie wizyty w dniu 2 marca 2018 r. stan skarżącego wskazywał na spożycie alkoholu w dużej ilości. Podobnie było w trakcie kolejnej w dniu 4 kwietnia 2018 r. W tym też dniu skarżący zwrócił się z prośbą o pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego od 1 kwietnia 2018 r. w postaci artykułów spożywczych i chemicznych w sklepie spożywczym [...] w J.. Zawiadomieniem z dnia 12 kwietnia 2018 r. organ I instancji wszczął więc postępowanie w sprawie zmiany realizacji świadczenia przyznanego decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. na formę rzeczową, a następnie zmiany tej dokonał decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. na okres od 1 maja 2018 r. do 31 października 2018 r. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. organ I instancji wstrzymał realizację świadczeń z decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., to jest specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne od 1 maja 2018 r. do 31 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. uchyliło tę decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie. Natomiast decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2018 r. stała się ostateczna po tym jak postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. SKO stwierdziło bowiem uchybienie terminu do wniesienia odwołania skarżącego od powyższej decyzji. W dniu 27 lipca 2018 r. wpłynęła do organu I instancji prośba skarżącego o zmianę decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, w części dotyczącej formy wypłaty na wypłatę w formie gotówki w kasie GOPS w J., strona ponowiła tę prośbę w piśmie z dnia 22 października 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. SKO, po rozpatrzeniu ponaglenia w przedmiocie nie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 22 października 2018 r., uznało ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi I instancji termin załatwienia sprawy na dzień 10 stycznia 2019 r. W dalszej części uzasadnia decyzji organ odwoławczy powołał treść art. 32 ust. 1 u.ś.r. i wywiódł, że decyzja zmieniająca lub uchylająca decyzję ostateczną jest decyzją konstytutywną, dlatego organ I instancji nawet w sytuacji, jeżeli żądanie strony uznałby za uzasadnione, nie mógłby zmienić decyzji z mocą wsteczną. Zwrócił jednocześnie uwagę, że decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy wydana została na okres do 31 października 2018 r. Z uwagi zatem na upływ okresu, na który zostało przyznane omawiane świadczenie, nie można orzekać o zmianie lub uchyleniu decyzji na podstawie cytowanego wyżej art. 30 ust. 1 u.ś.r. Kolegium nie dopatrzyło się, aby pracownicy socjalni działali w sposób niezgodny z prawem, poprzez składanie niezapowiedzianych wizyt w miejscu zamieszkania skarżącego. Celem tych wizyt było każdorazowo zbadanie czy opieka nad niepełnosprawną, leżącą matką skarżącego, sprawowana jest prawidłowo, a tym samym czy skarżący wywiązuje się z obowiązku opiekuńczego. Była to więc troska pracowników socjalnych i asystenta rodziny o matkę skarżącej, nie zaś - jak ujęto to w skardze i w odwołaniu - nachodzenie N. G.. Wśród zadań pracownika socjalnego wymienionych w ustawie o pomocy społecznej ustawodawca wskazał między innymi na kierowanie się zasadą dobra osób i rodzin, którym służy, poszanowania ich godności i prawa tych osób do samostanowienia. Nadto, w sytuacji gdy osoby uprawnione korzystają ze wsparcia ze środków publicznych, a takim świadczeniem jest specjalny zasiłek opiekuńczy, organy administracji publicznej obowiązane są kontrolować czy środki te nie są marnotrawione. W skardze na ww. decyzję SKO strona podniosła, że o decyzji wstrzymującej realizację świadczeń od 1 maja 2018 r. skarżący dowiedział w sierpniu 2018 r. Pomimo uchylenia decyzji przez SKO świadczenie nadal nie jest wypłacane. Nadto nie zostały opłacone składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne od 1 maja 2018 r. do 31 października 2018 r. Działania Kierownik GOPS są bezprawne. SKO powołuje fakt trzykrotnej wizyty pracowników GOPS w miejscu zamieszkania skarżącego, tymczasem zdaniem pełnomocnika skarżącego notatka służbowa nie jest dowodem w sprawie, a protokół powinien być podpisany po wcześniejszym zapoznaniu się z nim przez każdą ze stron. Skoro skarżący w dniu 2 marca 2018 r. i 4 kwietnia 2018 r. spożywał alkohol w dużej ilości to nie był w stanie wystąpić o zmianę decyzji przyznającą świadczenie. Pracownik podsunął do podpisania skarżącemu puste kartki. W dalszej części skargi wskazano, że okoliczność zmiany decyzji przez organ I instancji w części dotyczącej wypłaty świadczenia z formy finansowej na formę rzeczową nie daje mu prawa do wstrzymania wypłaty składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Oczekuje od WSA nakazania GOPS opłacenia tychże składek. Kierownik GOPS nie wyraziła zgody na przegląd dokumentacji przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika skarżącego. Nieuprawnione było żądanie przez Kierownika potwierdzenia tego pełnomocnictwa przez notariusza. Wskazano, że N. G. jest osobą niezaradną życiowo, nie jest w stanie poradzić sobie sam ze sprawami urzędowymi, nie był osobą konfliktową. Opiekował się matką jak potrafił, zmieniał pampersy, podawał posiłki. Podczas wizyt siostry skarżącego w domu było czysto, było posprzątane, zakupione były leki, środki higieny, wózek inwalidzki, materac przeciwodleżynowy. Końcowo podano, że matka skarżącego nie żyje. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 j.t. ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018, poz. 2107 t.j.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie zostały wydane z naruszeniem wyżej przywołanych reguł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta z [...] stycznia 2019 r. odmawiającą zmiany decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy w części dotyczącej realizacji świadczenia z formy rzeczowej na finansową. Materialnoprawną podstawę rozstrzygania przez organy administracji publicznej niniejszej sprawy stanowiły przepisy u.ś.r. Przypomnieć należy, że zaskarżoną decyzję poprzedzała decyzja [...] z dnia [...] lutego 2018 r., mocą której stronie został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawną matką K. G. na okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 października 2018 r. Decyzją [...] z [...] kwietnia 2018 r. zmieniono decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. w części dotyczącej realizacji wypłaty świadczenia z formy finansowej na formę rzeczową. Niniejsze postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego z 22 października 2018 r., a zatem prawidłowo ustaliły organy obu instancji, że jego przedmiotem było wyłącznie to, czy formę świadczenia należało zmienić w okresie od 22 października 2018 r. do 31 października 2018 r. W tym miejscu podkreślić należy, że upływ okresu zasiłkowego nie czyni postępowania w przedmiocie zmiany decyzji bezprzedmiotowym (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1988/15, publ. LEX nr 2303939), dlatego Sąd przystąpił do merytorycznego badania skargi. Mając na uwadze przedmiot niniejszego postepowania stwierdzić należy, że orzekając w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego ani organy ani też Sąd nie badają ponownie okoliczności faktycznych i prawnych, które leżały u podstaw decyzji [...] z [...] kwietnia 2018 r. zmieniającą decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. w części dotyczącej realizacji wypłaty świadczenia z formy finansowej na formę rzeczową. Nie mogły być więc uwzględnione zarzuty skarżącego dotyczące niemożności zainicjowania postępowania w sprawie zakończonej decyzją [...] z [...] kwietnia 2018 r. albowiem 4 kwietnia 2018 r. - według ustaleń organu - skarżący przebywał wówczas pod wpływem alkoholu ani dokonane w toku tego postępowania ustalenia faktyczne dotyczące marnotrawienia lub wydatkowania środków niezgodnie z przeznaczeniem czy też niewywiązywania się przez skarżącego z obowiązku sprawowania nad matką opieki. Sąd w sprawie niniejszej oceniał czy prawidłowe było ustalenie organów, że w okresie od 22 października 2018 r. do 31 października 2018 r. nie było podstaw do zmiany decyzji przyznającej N. G. specjalny zasiłek opiekuńczy w części dotyczącej realizacji świadczenia z formy rzeczowej na finansową. Rolą organu pomocy społecznej było szczegółowe zbadanie, jakie okoliczności faktyczne i w jakim rozmiarze uzasadniają ingerencję w decyzję ostateczną oraz w jakim zakresie rozstrzygają o zasadności wniosku skarżącego. W ocenie Sądu uzasadniając decyzję organ obowiązkom tym sprostał. Przekonująco wykazał, jakie zdarzenia, które udało mu się wykazać dzięki czynnościom dowodowym pracownika socjalnego, przesądzają o tym, że utrzymanie przysługującego już świadczenia w formie rzeczowej nie rozminie się z funkcją przypisaną temu świadczeniu przez ustawodawcę oraz pozwoli na należyte wykorzystanie świadczenia z pomocy społecznej. W tym kontekście organ powołał się na notatkę służbową sporządzoną przez pracownika socjalnego z wizyty w dniu 17 września 2018 r., na podstawie której ustalono, że skarżący w dalszym ciągu nie sprawuje należytej opieki nad niepełnosprawną matką. Jakkolwiek pracownik socjalny stwierdził częściową poprawę bytową K. G. to nadal odnotował nieprawidłowości w sprawowaniu opieki nad chorą. Ustalono, że K. G. nie miała przygotowanego ciepłego posiłku, była zaniedbana (miała brudne ręce, twarz), leżała w brudnej pościeli. Ponadto, siostra skarżącego, G. G., oświadczyła, że poprzedniego dnia spożywał on alkohol wskutek czego matka była zaniedbana (k. 49 akt administracyjnych). Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczącego braku mocy dowodowej powyższej notatki służbowej Sąd wyjaśnia, że prowadzone przez organ postępowanie dowodowe winno doprowadzić do ustalenia wskazanych okoliczności w sposób zgodny z regułami zawartymi w K.p.a. Zgodnie z art. 67 § 1 K.p.a. czynność postępowania mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinna być utrwalona protokołem, a tylko inne czynności (mniej istotne), z których nie sporządza się protokołu, mogą być zgodnie z art. 72 K.p.a. utrwalone w formie adnotacji podpisanej przez pracownika (notatki służbowej). Należy wskazać, że protokół, jeśli ma stanowić dokument urzędowy, powinien odpowiadać zasadom wynikającym z art. 67 i 68 K.p.a. Powinno więc z niego wynikać, kto, gdzie i kiedy jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze przy tym był obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono. Rację ma pełnomocnik skarżącego twierdząc, że zasadniczo protokół z czynności postępowania powinien być sporządzony z zapewnieniem stronie czynnego udziału. Nie oznacza to jednak, że materiały zgromadzone w toku przeprowadzania tych czynności nie mogą być przedmiotem dowodu. Zgodnie bowiem z treścią art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W ocenie Sądu sporządzona przez pracownika socjalnego z wizyty w dniu 17 września 2018 r. mogła być dowodem w sprawie. Ustaleń poczynionych na jej podstawie strona nie zakwestionowała w sposób przekonujący. Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Pracownik socjalny miał prawo zweryfikować sposób sprawowania opieki nad nieżyjącą już K. G. przez skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że organy pomocowe zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także obowiązek przeanalizowania postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Na marginesie Sąd wyjaśnia, iż uprzedni wniosek skarżącego z dnia 26 lipca 2018 r. dotyczący zmiany decyzji z formy rzeczowej na wypłatę gotówki, organ I instancji pozostawił bez rozpoznania o czym zawiadomił stronę pismem z 22 sierpnia 2018 r., doręczonym skarżącemu w dniu 22 sierpnia 2018 r. Zarzuty skargi Sąd uznał za chybione. Koncentrowały się one na argumentach wobec pracowników GOPS, braku wypłacania gotówki i prawidłowej opiece nad matką, czego nie potwierdził materiał zgromadzony w sprawie. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.