VIII SA/Wa 335/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu na zgłoszenie budowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia 26 lutego 2024 r. nr [...]; 2) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2025 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. z 2024 r., poz. 572, dalej "Kpa" oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2024 r. poz. 725, dalej jako "ustawa Prawo budowlane") po rozpatrzeniu odwołania G. O. E. Sp. [...] z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka", "inwestor" lub "skarżąca") od decyzji Starosty R. (dalej jako "organ I instancji" lub "Starosta") nr [...] z [...] lutego 2024 r. wnoszącej sprzeciw na zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, polegających na przebudowie drogi gminnej wewnętrznej do elektrowni wiatrowej [...], obręb ewid. S. na działkach o nr ewid. [...] i [...], gm. I., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy, 13 lutego 2024 r. do organu I instancji wpłynęło zgłoszenie Spółki robót budowlanych polegających na przebudowie drogi wewnętrznej do elektrowni wiatrowej [...], obręb ewid. S. na działkach o nr ewid. [...] i [...] gm. I.. Starosta, po analizie dokumentacji w przedmiotowej sprawie ustalił, że przedmiotem inwestycji Spółki jest to droga o nawierzchni gruntowej. W związku z powyższym organ I instancji decyzją nr [...] z [...] lutego 2024 r., działając na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw na zgłoszenie ww. robót budowlanych. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że planowane przez inwestora roboty nie mogą być traktowane jako przebudowa drogi, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1d ustawy Prawo budowlane, lecz jako budowa drogi, która to nie jest zwolniona z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Istniejąca nawierzchnia przedmiotowej drogi zgodnie z zasobami Informacji Katastralnej Powiatu R. (Geoportal) oraz mapy załączonej do dokumentacji jest drogą o nawierzchni gruntowej. Ww. zakres robót nie stanowi więc przebudowy pasa drogowego lecz budowę drogi, a co za tym idzie nie jest zawarty w katalogu art. 29 ustawy Prawo budowlane, dotyczącym zwolnień od uzyskania pozwolenia na budowę i wymaga przeprowadzenia stosownej procedury administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji zezwalającej na budowę, poprzedzonej uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie należy wystąpić ze stosownym wnioskiem o pozwolenie na roboty budowlane, do którego należy dołączyć dokumenty określone w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła Spółka, która zarzuciła organowi I instancji m.in. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieuprawnionym przyjęciu, że powyższe roboty stanowią budowę drogi. Skarżąca podała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że przebudowa drogi może odnosić się wyłącznie do istniejącej drogi, a więc określonego obiektu budowlanego, przy czym uprzednio istniejącym obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych (np. beton, asfalt), lecz także konstrukcja ziemna (np. droga gruntowa, będąca wynikiem robót budowlanych). W toku postepowania odwoławczego, Wojewoda pismami z 27 czerwca 2024 r. oraz 4 września 2024 r. wystąpił do Burmistrza I. o udzielenie informacji, czy ww. działki nr [...] i [...] stanowią drogę w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane, czyli jest obiektem budowlanym, budowlą stanowiącą obiekt liniowy (art. 3 pkt 3 i 3a ww. ustawy), czy tylko stanowi naturalną drogę gruntową wewnętrzną. Jednocześnie Wojewoda w swoim piśmie podkreślił, że do powstania obiektu budowlanego (drogi) mogło dojść jedynie poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem w przypadku otrzymania przez Gminę I. powyższego pozwolenia na budowę drogi, o przesłanie do organu odwoławczego kopii tej decyzji. W dniu 9 października 2024 r. do Wojewody wpłynęło pismo Burmistrza I. informujące, że działka nr [...] położona w m. S., gm. I., stanowi drogę wewnętrzną gruntową, natomiast działka [...] stanowi drogę gminną publiczną. Z ww. pisma wynika nadto, że Gmina I. nie posiada stosownych dokumentów, dotyczących przedmiotowej drogi, tzn. zgłoszenia robót budowlanych lub pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy przytoczył treść art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że w art. 29 ust. 1 i 3 ww. ustawy ustalony został katalog robót budowlanych, które co prawda nie wymagają pozwolenia na budowę, jednakże do ich wykonania niezbędne jest uprzednie zgłoszenie ich do właściwego organu. Wyjaśnił, że zgłoszenie zamiaru inwestycyjnego stanowi oświadczenie woli inwestora zamierzającego zrealizować, w ramach konstytucyjnie chronionego prawa własności ujętego w ustawie Prawo budowlane jako zasada swobody budowlanej, określoną inwestycję, która wprawdzie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz przez wymienienie katalogu robót w art. 29, w zw. z art. 30 ww. ustawy, daje możliwość skorzystania z tego uprawnienia, o ile organ architektoniczno-budowlany nie zgłosi w tej kwestii sprzeciwu. Tym samym, na skutek zgłoszenia robót budowlanych właściwy organ nie wydaje pozytywnej decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, ale zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowalne, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych zgłoszeniem. Wojewoda wskazał, że w powołanym przepisie ustawodawca zakreślił więc inwestorowi termin, w którym nie może przystąpić do wykonywania robót budowlanych, a organowi termin do ewentualnego wniesienia sprzeciwu, przy czym organ może go wnieść tylko w przypadkach, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki określone w jednym z przepisów art. 30 ustawy Prawo budowlane, tj. art. 30 ust. 5c, art. 30 ust. 6 bądź art. 30 ust. 7 i tylko wówczas, gdy roboty budowlane nie zostały jeszcze rozpoczęte. Dopóki nie upłynie więc wskazany termin, dopóty organ administracji ma kompetencje do wniesienia sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Organ odwoławczy podkreślił, że instytucja zgłoszenia nie zwalnia inwestora z obowiązku przedłożenia dokumentów niezbędnych do oceny prawidłowości planowanej inwestycji, chociaż przebieg postępowania zainicjowany zgłoszeniem jest inny, aniżeli wszczętym wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego. W razie konieczności usunięcia braków zgłoszenia z uwagi na jego niekompletność podstawę do ich uzupełnienia stanowi art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego w myśl którego w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie należy ocenić czy zachodziły prawem wymagane okoliczności do wniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu do zgłoszonego zamiaru wykonania robót budowlanych. Zauważył, że zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, pod pojęciem przebudowy, należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Ww. definicja koresponduje z pojęciem przebudowy drogi zawartym w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, dalej jako "u.d.p."), zgodnie z którym przebudową drogi jest wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Z kolei pasem drogowym, stosownie do treści art. 4 pkt 1 u.d.p., jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem, obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzenia drogą. Wojewoda wskazał, że budowa drogi polega na wykonywaniu robót budowlanych prowadzących do powstania połączenia drogowego od początku, tzn. w sytuacji, gdy takiego połączenia drogowego wcześniej nie było. Takie zaś wykonanie, które wiąże się z powstaniem obiektu budowlanego oznacza w myśl art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane, budowę obiektu budowlanego. Takie roboty budowlane, które nie zawierają się w katalogu określonym w art. 29 ust 1 i ust 3 ww. ustawy, nie są zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W przypadku natomiast przebudowy drogi nie zachodzi powstanie nowej substancji budowlanej, ale ma miejsce zmiana już istniejącej substancji budowlanej i to w taki sposób, że bez zmian pozostają rozmiary drogi. Przebudowa drogi odnosi się wyłącznie do istniejącej drogi, a więc określonego obiektu budowlanego i stanowi ona zmianę (podwyższenie) jego parametrów technicznych i użytkowych, przy czym uprzednio istniejącym obiektem budowlanym może być nie tylko konstrukcja z materiałów twardych - np. beton, asfalt, ale także konstrukcja ziemna - np. droga gruntowa będąca wynikiem robót budowlanych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że samo ustalenie, iż na nieruchomości znajduje się droga gruntowa nie przesądza jeszcze o kwalifikacji tej drogi jako obiektu budowlanego albo też jedynie jako fragmentu powierzchni ziemi (działki). Utwardzenie drogi gruntowej (np. gruzem, płytami betonowymi, tłuczniem, żużlem, żwirem, itp.) w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc obiekt liniowy stanowiący drogę w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane. Tym samym, zmiana nawierzchni na wcześniej istniejącej drodze w granicach pasa drogowego stanowić będzie jej przebudowę, podlegającą obowiązkowi zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Natomiast ustalenie, że dopiero wskutek wykonania robót budowlanych doszło do utwardzenia działki skutkuje kwalifikacją tych robót jako budowy drogi podlegającą obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. O przebudowie drogi, przeprowadzanej w oparciu o zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych można zatem mówić w przypadkach, gdy w tym samym pasie drogowym konkretna budowla drogowa (obiekt budowlany) już istnieje i jest ona ulepszana przy czym podleganie powstawania dróg regulacjom prawa budowlanego wymusza aby konstrukcja ta nie powstała w sposób samorzutny wskutek samego, choćby nawet długotrwałego jej użytkowania, ale w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7, w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, tj. budowy obiektu o charakterze drogi. Tak więc tylko wcześniejsze wybudowanie drogi zgodnie z obowiązującymi przepisami pozwala na przyjęcie, że kolejne wykonanie robót na tej drodze stanowi jej przebudowę. Jak zauważył dalej Wojewoda, dla ustalenia czy doszło do "budowy" czy "przebudowy" drogi kluczowe jest to, czy istniejący obiekt służący komunikacji powstał w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych, zgodnie z właściwymi przepisami i dopiero dokonywane są na nim dalsze roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (wówczas jest to "przebudowa"), czy też są to pierwsze roboty budowlane prowadzone w celu budowy drogi (wówczas jest to "budową"). Z akt sprawy wynika, że celem opracowania jest przebudowa drogi gminnej wewnętrznej, zlokalizowanej na działce nr [...] i [...] w miejscowości S.. Zadanie inwestycyjne stanowi odcinek drogi o długości 235.00 m. Przebudowa drogi ma na celu umożliwienie transportu turbin wiatrowych na miejsce montażu. W stanie istniejącym odcinek drogi gminnej wewnętrznej, objęty opracowaniem posiada jezdnię o nawierzchni wzmocnionej z mieszanki gruntu z gruzem betonowym oraz kamieniami polnymi (str. 13 opracowania). Zakres robót obejmuje usunięcie warstwy humusu oraz wykonanie wykopów i nasypów pod warstwę konstrukcji. W km 0+000.00 do 0+235,00 zaprojektowano jezdnię o szerokości 4,5 m (str. 15-16 opracowania). Zgodnie z wykonanymi badaniami podłoża, na działce inwestycyjnej znajdują się nienormatywne warstwy nawierzchni (mieszanka piasku średniego z gruzem ceglanym), które należy rozebrać (str. 16 opracowania). Organ odwoławczy wskazał, że z ewidencji gruntów i budynków wynika, iż działka inwestycyjna jest własnością Gminy I.. Burmistrz . wyjaśnił z kolei, że działka nr [...] położona w m. S., gm. I., stanowi drogę wewnętrzną gruntową, natomiast działka [...] stanowi drogę gminną publiczną. Gmina I, nie posiada zaś stosownych dokumentów, dotyczących przedmiotowej drogi, tzn. zgłoszenia robót budowlanych lub pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika więc, że Gmina I. nie występowała o pozwolenie na budowę dla tych działek inwestycyjnych. W związku z tym, w ocenie Wojewody wykonanie planowanych robót budowlanych doprowadzi do powstania obiektu budowlanego. W przypadku przebudowy nie mamy do czynienia z powstaniem nowej substancji budowlanej, lecz ze zmianą już istniejącej i to w taki sposób, że nie zmieniają się jej rozmiary. Podkreślić bowiem należy, że grunt, nawet wzmocniony gruzem betonowym i kamieniami, nie jest obiektem budowlanym, a dopiero jego utwardzenie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, doprowadzi do powstania obiektu budowlanego. Droga taka nie jest bowiem obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, zaś roboty budowlane realizowane na podstawie zgłoszenia, polegające na przebudowie drogi można realizować tylko na istniejącym obiekcie budowlanym. Mając na uwadze definicję przebudowy, wskazaną w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, Wojewoda uznał, że przebudowa winna obejmować wyłącznie istniejące elementy drogi. Złożone przez inwestora zgłoszenie przebudowy drogi nie mieści się w katalogu robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, gdyż stanowi budowę drogi. W związku zaś z powyższym oraz zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane na budowę przedmiotowej inwestycji niezbędne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podsumowując, organ odwoławczy wskazał, że decyzję Starosty wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych, należy utrzymać w mocy, gdyż na przedmiotową inwestycję należy uzyskać pozwolenie na budowę. Na ostateczne w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie Wojewody skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, pismem z 5 marca 2025 r. wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego organu. Zaskarżonej decyzji autor skargi zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 Kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że działki stanowią istniejącą drogę, a roboty wykonywane wymagają jedynie zgłoszenia, gdyż stanowią przebudowę działek; b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie przejawiającej się w: 1) wyprowadzeniu z materiału dowodowego wniosków z niego niewynikających tj. uznania, że działki, tj. droga gminna i droga wewnętrzna stanowią drogę gruntową, samorzutną, na którą nie dokonano zgłoszenia robót budowlanych lub pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy z oświadczenia Burmistrza I. wynika jedynie, że Gmina I. nie posiada stosownych dokumentów, dotyczących działek, przy tym organ nie poczynił ustaleń w celu wyjaśnienia przyczyny braku ich posiadania; 2) braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji technicznej, faktycznych danych o stanie działek, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że działki nie stanowią drogi, w sytuacji gdy z dokumentacji jednoznacznie wynika, że działki stanowią drogę istniejącą od lat; c) art. 6 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4-6 i § 3 Kpa w zw. z art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane poprzez: 1) naruszenie zasady legalizmu i brak powołania właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia decyzji Starosty nr [...] z [...] lutego 2024 r., bowiem organ I instancji w sentencji decyzji powołuje się na art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, zaś rozstrzygnięcie i uzasadnienie nie korespondują z przywołaną podstawą prawną, gdyż wynika z nich odniesienie się do innej normy, której decyzja nie wskazuje jako podstawy prawnej; 2) brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji Starosty, a w konsekwencji do zaskarżonej decyzji Wojewody, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania Starosty oraz organu odwoławczego, a w rezultacie ustosunkowania się do nich w rzeczowy wyczerpujący sposób przez skarżącą; d) naruszenie art. 110 § 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że skarżąca uzyskała pismem z [...] listopada 2014 r. znak [...] stanowisko od Starosty, że organ nie zgłasza sprzeciwu do przebudowy wewnętrznej drogi gminnej stanowiącej dojazd do elektrowni wiatrowej [...] na dz. [...] w miejscowości S.; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie i wydanie decyzji Starosty wyrażającej sprzeciw na zgłoszenie robót budowlanych, mimo braku istnienia merytorycznych przesłanek w tym zakresie, z naruszeniem wymagań tego przepisu polegających na wydaniu postanowienia w przedmiocie uzupełnienia, stanowiącego w przypadku nieuzupełnienia podstawę do wydania sprzeciwu, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie; b) art. 30 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy poprzez brak podstaw do jego zastosowania i uznania robót objętych wnioskiem jako wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy Starosta wydał decyzję na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, nie zaś na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy, przy czym niezależnie przebudowa drogi w granicach istniejącego pasa drogowego zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy Prawo budowlane nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie wymaga zgłoszenia; c) art. 29 ust. 3 pkt 1 lit d w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 4 pkt 2 i 18 u.d.p. poprzez niewłaściwą wykładnię, że utwardzenie nawierzchni na drodze istniejącej już w latach 60- tych XX wieku, znajdującej się na działkach nie stanowi przebudowy drogi, lecz budowę, podczas gdy przedmiotowa droga jest już utwardzona, zaś skarżąca wniosła o wykonanie robót budowlanych polegających na dodatkowym utwardzeniu jej nawierzchni dla potrzeb przejazdu sprzętu do budowy elektrowni wiatrowej i tym samym stanowi jej przebudowę zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane; III. błąd w ustaleniach faktycznych, tj. błędne przyjęcie, że z odpowiedzi na wniosek organu Burmistrza I. wynika, że Gmina I. nie występowała o pozwolenie na budowę dla tych działek inwestycyjnych, w sytuacji gdy brak jest podstaw dowodowych do takiego twierdzenia, tj. organ wywodząc wnioski nie oparł się na żadnej dokumentacji. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi w obszerny sposób rozwinęła zarzuty skargi. Wskazała m.in., że Starosta wydał sprzeciw na podstawie niekorespondującej z uzasadnieniem i naruszającej art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, co doprowadziło do sprzeczności wewnętrznej decyzji. Organ odwoławczy zaś nie uchylił decyzji Starosty i prowadził postępowanie mimo naruszenia art. 107 Kpa. Rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji organu I instancji nie korespondują z przywołaną podstawą prawną, gdyż wynika z nich odniesienie się do normy wyrażonej w art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, której decyzja nie wskazuje jako podstawy prawnej. Wobec powyższego, Starosta nie mógł wnieść sprzeciwu na podstawie ww. przepisu powołując się na obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy błędnie też wywiódł, że Gmina I, nie występowała o pozwolenie na budowę dla działek inwestycyjnych, bowiem nie oparł się na żadnej dokumentacji. Burmistrz I, zadeklarował jasno istnienie dróg - wobec czego organ odwoławczy nie miał uprawnienia wywodzić wniosku, że wobec działek Gmina I, nie występowała o pozwolenie na budowę. Przedmiotowe działki stanowią istniejący trakt komunikacyjny, oznaczony symbolem jako dr, czyli teren komunikacyjny. Potwierdza to także wydruk z Systemu Informacji przestrzennej Gminy I,. Analizując dane historyczne, w tym archiwalne zdjęcia lotnicze, przedmiotowa droga znajdowała się już w latach 60 - tych XX wieku, co obrazują archiwalne zdjęcie lotnicze załączone do odwołania). Skoro przedmiotowa droga funkcjonowała także przed 1994 r., zaś uprzednio została utwardzona, z pewnością cały odcinek działek jest budowlą, zaś zasady dotyczące przebudowy mają zastosowanie. Tym samym, skarżąca może realizować założone roboty budowlane na podstawie zgłoszenia wykonania robót bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę. Ponadto skarżąca już w 2014 r. uzyskała stanowisko Starosty, że co do zakresu zgłoszonych prac, organ I instancji nie złożył sprzeciwu do wykonania robót budowlanych. Potwierdza to pismo Starosty z 4 listopada 2014 r. znak [...] znajdujące się w aktach sprawy jako załącznik do odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej "p.p.s.a." Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przy wydaniu zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji bowiem do naruszenia przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła rozstrzygnięcie Wojewody utrzymujące w mocy decyzję Starosty wnoszącą sprzeciw na zgłoszenie skarżącej dotyczące budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, polegających na przebudowie drogi gminnej wewnętrznej do elektrowni wiatrowej [...], obręb ewid. S. na działkach o nr ewid. [...] i [...], gm. I.. Sporne w niniejszej sprawie pozostaje czy skarżąca jako inwestor powinna wystąpić ze stosownym wnioskiem o pozwolenie na ww. roboty budowlane, czy też wystarczające było dokonanie przez nią zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych. Skarżąca podnosi bowiem, że ww. roboty budowlane stanowią jedynie przebudowę istniejącej od wielu lat na ww. działkach drogi, zaś organ odwoławczy wskazuje, że przedmiotowe roboty budowlane stanowią budowę drogi od początku. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która zgodnie z art. 3 pkt 12 ww. ustawy, stanowi decyzję administracyjną, zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Wyjątkiem od tej zasady są roboty budowlane ujęte w zamkniętym katalogu zamieszczonym w art. 29 oraz art. 31 ustawy Prawo budowlane. Ujęcie danej kategorii budowy, bądź robót budowlanych w powyższych katalogach wyjątków od ogólnej zasady obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie oznacza przy tym jeszcze zwolnienia danego rodzaju budowy bądź robót z reglamentacji objętej przepisami prawa budowlanego, gdyż w art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane ustalony został katalog robót budowlanych, które co prawda nie wymagają pozwolenia na budowę, jednakże do ich wykonania niezbędne jest uprzednie zgłoszenie ich do właściwego organu. Zgłoszenie zamiaru inwestycyjnego stanowi oświadczenie woli inwestora zamierzającego zrealizować, w ramach konstytucyjnie chronionego prawa własności ujętego w ustawie Prawo budowlane jako zasada swobody budowlanej, określoną inwestycję, która wprawdzie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz przez wymienienie katalogu robót w art. 29, w zw. z art. 30 ww. ustawy, daje możliwość skorzystania z tego uprawnienia, o ile organ architektoniczno-budowlany nie zgłosi w tej kwestii sprzeciwu. Tym samym, na skutek zgłoszenia robót budowlanych właściwy organ nie wydaje pozytywnej decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, ale zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowalne, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw do zamiaru wykonania robót objętych zgłoszeniem, W powołanym przepisie ustawodawca zakreślił inwestorowi termin, w którym nie może przystąpić do wykonywania robót budowlanych, a organowi termin do ewentualnego wniesienia sprzeciwu, przy czym organ może go wnieść tylko w przypadkach, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki określone w jednym z przepisów art. 30 ustawy Prawo budowlane, tj. art. 30 ust. 5c, art. 30 ust. 6 bądź art. 30 ust. 7 i tylko wówczas, gdy roboty budowlane nie zostały jeszcze rozpoczęte. Dopóki nie upłynie więc wskazany termin, dopóty organ administracji ma kompetencje do wniesienia sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Stosownie do art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy, tj. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 30 ust. 2a ustawy Prawo budowlane). Z powyższego wynika zatem, że instytucja zgłoszenia nie zwalnia inwestora z obowiązku przedłożenia dokumentów niezbędnych do oceny prawidłowości planowanej inwestycji, chociaż przebieg postępowania zainicjowany zgłoszeniem jest inny, aniżeli wszczętym wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego. W razie konieczności usunięcia braków zgłoszenia z uwagi na jego niekompletność podstawę do ich uzupełnienia stanowi art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane w myśl którego w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Celem postanowienia wydawanego w sytuacji niedostarczenia organowi wystarczającego materiału faktycznego jest więc doprowadzenie oświadczenia woli inwestora zamierzającego zrealizować określoną inwestycję do stanu pozwalającego na ocenę materii zgłoszenia i jego niesprzeczności z przepisami prawa. Bez uzyskania bowiem kompletu wymaganych dokumentów (co stanowi braki formalne zgłoszenia), organ nie może nadać sprawie skutku w postaci rozpoczęcia biegu terminu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie znane są jeszcze okoliczności czy przejawiona wola w takim zgłoszeniu przez inwestora odpowiada jego uprawnieniu wynikającemu z prawa do zabudowy na podstawie art. 29, w zw. z art. 30 ust. 1 ww. ustawy. Wracając na grunt niniejszej sprawy, zgodzić się należy przede wszystkim ze skarżącą, że Starosta wydał sprzeciw na zgłoszenie przedmiotowych robót budowalnych na podstawie która nie koresponduje z uzasadnieniem rozstrzygnięcia i narusza regulację art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane. Podstawa prawna decyzji administracyjnej powinna być zaś powołana dokładnie, tj. ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów zarówno prawa formalnego, jak i materialnego oraz z powołaniem źródeł jego publikacji. Jeżeli przepis stanowiący podstawę prawną decyzji jest podzielony na wewnętrzne jednostki redakcyjne (ustępy, punkty lub paragrafy albo innego rodzaju jednostki redakcyjne), to konieczne jest wskazanie w decyzji odpowiedniej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Wskazanie przez Starostę błędnej podstawy prawnej doprowadziło do sprzeczności wewnętrznej decyzji. Organ I instancji nie wskazał też jako podstawy rozstrzygnięcia dokładnej normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia. Starosta bowiem w sentencji decyzji powołuje się na art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, zaś rozstrzygnięcie i uzasadnienie nie korespondują z przywołaną podstawą prawną, gdyż wynika z nich odniesienie się do normy wyrażonej w art. 30 ust. 6 ww. ustawy, której decyzja nie wskazuje jako podstawy prawnej. Pomimo powyższego, organ odwoławczy nie uchylił decyzji jednak organu I instancji i prowadził postępowanie mimo naruszenia art. 107 Kpa, a następnie wydał decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie Starosty. Trafnie wskazuje skarżąca, że Starosta na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane nie mógł wnieść sprzeciwu powołując się na obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten stanowi bowiem, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Tymczasem, w niniejszej sprawie Starosta nie określił ani nie nałożył w drodze postanowienia obowiązku, w konsekwencji czego nie był uprawniony do wniesienia sprzeciwu na tej podstawie.  Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 Kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Uzasadnienie decyzji powinno zatem stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia, a także sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję i motywów rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcia sprawy nie można zaś domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji, albowiem powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji, musi być ono jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości. Wypełnienie przez organ dyspozycji art. 107 § 1 pkt 5 Kpa nastąpi zaś tylko i wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygnięcie to zostanie sformułowane w sposób kategoryczny co do zawartego tam władczego uregulowania przez organ sytuacji prawnej strony. Organy obu instancji w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć nie wyjaśniły zaś w jednoznaczny i przekonywujący sposób na jakiej podstawie prawnej został wniesiony sprzeciw na zgłoszenie przez skarżącą przedmiotowych robót budowlanych. Takie działanie organów narusza zaś art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 Kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że organ administracyjny prowadzący postępowanie jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz podjąć wszelkie starania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania decyzji zgodnej z prawem. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 Kpa), zgromadzonego i ocenionego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 Kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako niezbędnego warunku wydania decyzji o przekonywującej treści (art. 7 Kpa). W związku z powyższym, w ocenie Sądu na uwzględnienie zasługuje również zarzut skarżącej dotyczący naruszenia ww. przepisów. Organ odwoławczy nie podjął w niniejszej sprawie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób materiału dowodowego oraz dokonał jego dowolnej oceny przejawiającej się w wyprowadzeniu z materiału dowodowego wniosków które z niego wprost w sposób jednoznaczny nie wynikają. Zauważyć bowiem należy, że Wojewoda uznał, iż działki na których ma być prowadzona inwestycja skarżącej, tj. droga gminna i droga wewnętrzna stanowią drogę gruntową, samorzutną, na którą nie dokonano zgłoszenia robót budowlanych lub pozwolenia na budowę. Tymczasem, jak słusznie wskazuje skarżąca, z oświadczenia Burmistrza I, wynika jedynie, że Gmina I, nie posiada stosownych dokumentów, dotyczących przedmiotowych działek. Pomimo tego organ odwoławczy nie poczynił jednak żadnych ustaleń w celu wyjaśnienia przyczyny braku ich posiadania. Powyższe jest zaś także istotne w kontekście braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji Starosty, a w konsekwencji do zaskarżonej decyzji i uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organów obu instancji. Jak wynika z odpowiedzi Burmistrza I, udzielonej organowi odwoławczemu, działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną gruntową, natomiast działka [...] stanowi drogę gminną publiczną. Na podstawie jednak samego faktu, że Gmina I, nie posiada stosownych dokumentów dotyczących przedmiotowej drogi, tzn. zgłoszenia robót budowlanych lub pozwolenia na budowę, nie można jednoznacznie uznać, iż ww. działki stanowią drogę gruntową. Z pisma Burmistrza I, wynika bowiem, że ww. drogom przypisane jest znaczenie rangi ustawowej - wewnętrznej (art. 8 u.d.p.) i gminnej publicznej (art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 7 u.d.p.). Organ odwoławczy nie zbadał jednak w ogóle statusu prawnego tych dróg, nie ustalił jak one powstały, skoro są uznawane przez Gminę I, za istniejące. Trafnie więc wskazuje skarżąca, że ustalenie Wojewody, iż Gmina I, nie występowała o pozwolenie na budowę dla tych działek inwestycyjnych nie opiera się na żadnej dokumentacji. Zauważyć w tym miejscu należy, że dopiero w ustawie Prawo budowlane z 1994 roku (art. 63) zawarto obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów, w tym pozwolenia na budowę, dokumentacji technicznej czy projektowej. W sytuacji więc gdy właściciel nie musiał przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Jeśli zarządca/właściciel drogi wykaże istnienie takiej drogi przed 1994 r. na podstawie innych dokumentów niż decyzja o pozwoleniu na budowę, to w postępowaniach administracyjno-budowlanych powinna mieć zastosowanie wykładnia zawarta w orzecznictwie NSA, co oznacza, że taką wewnętrzną drogę gruntową (a nawet publiczną, np. gminną) traktować powinno się jako istniejący obiekt budowlany, który można remontować czy też przebudować. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji mając na uwadze powyższe wskazania Sądu oraz art. 153 p.p.s.a., przeprowadzi zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa w należyty sposób postępowanie administracyjne które umożliwi wyjaśnienie istniejących, wskazanych wyżej istotnych wątpliwości. Dopiero wówczas będzie bowiem możliwe wydanie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczące tego czy skarżąca jako inwestor powinna wystąpić ze stosownym wnioskiem o pozwolenie na roboty budowlane polegające na przebudowie drogi gminnej wewnętrznej do elektrowni wiatrowej [...], obręb ewid. S. na działkach o nr ewid. [...] i [...], gm. I., czy też wystarczające jest dokonanie przez nią jedynie zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis stały od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym (480 zł) oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).