VIII SA/Wa 337/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialności z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z/s w W. z [...] lutego 2014 r. nr [...]; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z [...] kwietnia 2015 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) wniesionej przez [...] sp. z o.o. (zwana dalej: skarżąca, spółka) jest postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwany dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) nr [...] z [...] marca 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z siedzibą w [...] (zwany dalej: Kierownik BP, organ I instancji) nr [...] z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: W dniu [...] maja 2012 r. (data nadania) [...] sp. z o.o. złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2012, zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm., zwana dalej: ustawą o płatnościach bezpośrednich). Przedmiotowe postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, zostało zawieszone postanowieniem z [...] września 2013 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], na wniosek P. M. reprezentującego [...] sp. z o.o. W dniu [...] czerwca 2014 r. skarżąca jako następca prawny [...] sp. z o.o. złożyła wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego przez [...] sp. z o.o. na rok 2012. Do wniosku dołączono kopię odpisu postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] marca 2014 r., sygn. sprawy [...]. W związku z wykrytymi brakami formalnymi wniosku skarżącej, organ administracji wystosował wezwanie do usunięcia braków formalnych, w odpowiedzi na które skarżąca [...] stycznia 2015 r. złożyła korektę do wniosku, w której doprecyzowała, że wnioskuje o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych w przypadku następstwa prawnego na rok 2012 i dołączyła potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez pracownika Agencji kopię odpisu postanowienia Sądu Rejestrowego dla [...] w [...], z którego wynika, że nastąpiło przejęcie [...] sp. z o.o. przez skarżącą. Postanowieniem z [...] lutego 2014 r. Nr [...] Kierownik BP, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania z wniosku na rok 2012 o przyznanie jednolitej płatności obszarowej w przypadku następstwa prawnego. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji jako okoliczność uzasadniającą zawieszenie przedmiotowego postępowania wskazał fakt zawieszenia na wniosek spółki [...] sp. z o.o. postępowania o przyznanie płatności obszarowych na rok 2012. Postępowanie z wniosku o przejęcie płatności na rok 2012 przez skarżącą jako następcę prawnego [...] sp. z o.o. związane było z uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego poprzez ustalenie czy [...] sp. z o.o. była uprawniona do przyznania płatności na rok 2012. Organ zaznaczył, że nie można wykluczyć, że spółka nie wznowi postępowania w okresie trzech lat od daty zawieszenia, co doprowadzi do umorzenia postępowania z wniosku o płatności za 2012 rok oraz bezprzedmiotowości wniosku o przejęcie przez skarżącą płatności z wniosku [...] sp. z o.o. na rok 2012. W zażaleniu złożonym na powołane wyżej postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie ww. postanowienia na podstawie art. 132 w związku z art. 144 k.p.a. Zdaniem spółki sam fakt złożenia wniosku transferowego stanowił wniosek o podjęcie zawieszonego postanowieniem z [...] września 2013 r. postępowania. Postanowieniem nr [...] z [...] marca 2015 r., Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu i instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że tryb składania wniosków o przyznanie płatności oraz warunki uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego reguluje przywołana wyżej ustawa o płatnościach bezpośrednich, w tym art. 7 ust. 1, art. 22a ust. 1, ust. 3, ust. 5 i ust. 6. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Następnie analizując dokumentację zgromadzoną w sprawie stwierdził istnienie okoliczności przejściowej uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy w postaci zawieszenia sprawy z wniosku o przyznanie płatności dla [...] sp. z o.o. na rok 2012 na jej wniosek. P. M., działający w imieniu [...] sp. z o.o. w piśmie z [...] sierpnia 2013 r. wskazał na okoliczność prowadzonego postępowania dotyczącego przyznania płatności na rok 2011. Wskazał, że trwająca procedura odwoławcza od decyzji za rok 2011, której tezy mogą wpływać również na rozstrzygnięcia w kolejnych latach, dotyczy kwestii posiadania działek rolnych, a zatem ustalenia stanu faktycznego. W związku z tym wniósł o zawieszenie postępowań w sprawach płatności za rok 2012 do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ odwoławczy, tj. oceny legalności stanowiska Kierownika Biura Powiatowego wyrażonego w decyzji za 2011 r. W prowadzonym postępowaniu za rok 2012 organ prowadził czynności mające na celu ustalenie faktycznego posiadacza działek rolnych. Jednakże w związku ze złożonym wnioskiem o zawieszenie - organ uwzględnił żądnie i zawiesił postępowanie postanowieniem z [...] września 2013 r., pouczając jednocześnie, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zwieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane za wycofane. Biorąc powyższe pod uwagę Dyrektor ARiMR uznał, że postępowanie z wniosku o przyznanie płatności w przypadku wystąpienia następstwa prawnego na rok 2012 złożonego przez skarżącą związane jest z uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, tj. ustalenia czy podmiot [...] sp. z o.o. był uprawniony do przyznania płatności na rok 2012. W sprawie nie było zatem możliwe rozstrzygnięcie wniosku spółki o wstąpienie do toczącego się postępowania w miejsce dotychczasowego beneficjenta bez uprzedniego ustalenia spełnienia przez niego warunków do przyznania płatności. Odnosząc się do zarzutów zażalenia wyjaśnił, że w świetle art. 98 § 1 i 2 k.p.a. niedopuszczalne jest podjęcie zawieszonego postępowania tylko i wyłącznie ze względu na okoliczność złożenia przez stronę tzw. wniosku transferowego. Podjęcie zawieszonego postępowania może nastąpić tylko i wyłącznie na wyraźne żądanie strony. Organ nie może domniemywać, czy strona składając do akt sprawy jakiekolwiek dokumenty, żąda podjęcia zawieszonego postępowania. Przepisy regulujące przesłanki podjęcia zawieszonego postępowania nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. W skardze złożonej do sądu administracyjnego na powołane wyżej postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi spółka podała, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. może być rozstrzygnięcie innego organu lub sądu, które determinuje możliwość rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, która to sytuacja w sprawie nie zachodziła. Nie istniały przeszkody, aby rozstrzygnięcie dotyczące przyznania płatności zostało wydane w oparciu o stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania skarżonego aktu. Samo złożenie wniosku transferowego stanowiło w ocenie spółki, wniosek o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem z [...] września 2013 r. przez Kierownika BP ARiMR w [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że kwestie związane z następstwem prawnym regulowane były w art. 22a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (publ.: j.w.), zgodnie z którym w przypadku rozwiązania albo przekształcenia rolnika albo wystąpienia innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistniało następstwo prawne, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 22 ust. 1, w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej, o której mowa w art. 7 ust. 2 i 2a, lub wsparcia specjalnego do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności lub tego wsparcia, płatności te lub wsparcie to przysługują następcy prawnemu, jeżeli: 1) odpowiednio grunty rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej, o której mowa w art. 7 ust. 2 i 2a, lub specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, lub zwierzęta, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności do krów i owiec, były w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek, w posiadaniu rolnika lub następcy prawnego; 2) przejmuje on zobowiązania wynikające z umowy na uprawę tytoniu lub umowy kontraktacji - w przypadku płatności do tytoniu; 3) spełnia on warunki do przyznania danej płatności lub wsparcia, z tym że w przypadku płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy chmielu niezwiązanej z produkcją i płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, płatności te przysługują, o ile rolnik spełniał lub następca prawny spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o wstąpienie odpowiednio do postępowania w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej lub wsparcia specjalnego. Stosownie do art. 22a ust. 3 w przypadku, o którym mowa w ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, następca prawny wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce rolnika na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia wystąpienia zdarzenia prawnego, w wyniku którego zaistniało następstwo prawne. Następca prawny podaje we wniosku, o którym mowa w ust. 3, numer identyfikacyjny, nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, albo dołącza do tego wniosku kopię wniosku o przyznanie takiego numeru. Do wniosku, o którym mowa w ust. 3, następca prawny dołącza dokument potwierdzający zaistnienie następstwa prawnego albo kopię tego dokumentu potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji. Wniosek, o którym mowa w ust. 3, następca prawny składa do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego rolnik złożył wniosek o przyznanie płatności lub wsparcia, o których mowa w ust. 1. Termin, o którym mowa w ust. 3, nie podlega przywróceniu (art. 22a ust. 4,5, 6 i 7). Stwierdzić zatem należy, że z treści przytoczonych przepisów nie wynika, aby w przypadku wstąpienia następcy prawnego istniała konieczność prowadzenia postępowania tzw. wpadkowego i wydania postanowienia w przedmiocie wstąpienia następcy. W świetle art. 22a ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich, postępowanie w przedmiocie przyznania płatności prowadzone jest z chwilą złożenia wniosku, (o którym mowa w art. 22a ust. 3), z udziałem następcy, zaś o skuteczności wstąpienia tegoż następcy organ zdecyduje decyzją w przedmiocie przyznania (lub odmowy przyznania) płatności. Zdaniem Sądu gdyby postępowanie nie było zawieszone, wstąpienie następcy prawnego nie łączyłoby się z koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania lub wydania postanowienia potwierdzającego fakt zaistnienia następstwa prawnego. Podkreślić należy, że termin "toczące się postępowanie" użyty w art. 22a ust. 3 oznacza każde postępowanie wszczęte złożeniem wniosku o płatność i niezakończone w rozumieniu art. 22a ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Okoliczność zawieszenia postępowania nie zmienia obowiązku dochowania trzymiesięcznego terminu do złożenia wniosku transferowego. Skutek związany ze wszczęciem postępowania o przyznanie płatności niweczy dopiero upływ terminu określonego w art. 98 § 2 k.p.a. Z tych też względów brak było podstawy prawnej do zawieszenia postępowania o przyznanie płatności jednolitej za rok 2012 w przypadku następstwa prawnego. Postępowanie było bowiem w momencie wydania tegoż postanowienia zawieszone postanowieniem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...], a wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania nie został złożony. Zaznaczenia wymaga, że wniosek transferowy nie wszczął żadnego postępowania tzw. wpadkowego, a ponadto zawieszonego postępowania w przedmiocie przyznania płatności nie można zawiesić po raz drugi. Spowodowało to kuriozalną sytuację zawieszenia postepowania już raz zawieszonego. Jednocześnie w odniesieniu do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że Sąd nie podziela stanowiska skarżącej co do faktu, iż złożenie wniosku transferowego należy uznać taż za złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Jest to stanowisko błędne. Kwestia podjęcia zawieszonego fakultatywnie postępowania uregulowana została w przepisie art. 98 § 2 k.p.a. Organ administracji publicznej podejmuje zawieszone na żądanie strony postępowania, która się o to zwróci ze stosownym wnioskiem. Z przepisu art. 98 § 2 wynika, że z żądaniem podjęcia zawieszonego postępowania może zwrócić się każda ze stron, a nie tylko ta, na której żądanie postępowanie zostało zawieszone. Kolejna istotna przesłanka, której spełnienie jest niezbędne do podjęcia postępowania związana jest z terminem. Otóż, gdy w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Kodeks wymaga, aby nastąpiło to w okresie do 3 lat od daty zawieszenia postępowania, bowiem po upływie tego terminu żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (co powoduje umorzenie postępowanie). Z treści art. 98 § 2 k.p.a. wynika, że podjęcie zawieszonego fakultatywnie postępowania oparte jest na zasadzie dyspozycyjności. Zwrócenie się o podjęcie postępowania jest postacią czynności procesowej strony postępowania. Dla podjęcia postępowania dokonanie tej czynności ma wymiar bezwzględny. Wyraźne żądanie strony podjęcia postępowania nie może być zastąpione innymi czynnościami lub uzależnione od określonych zdarzeń. (zob. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 98 k.p.a.). Za prawidłowe należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że nie jest dopuszczalne podjęcie zawieszonego postępowania tylko wyłącznie ze względu na okoliczność złożenia przez stronę tzw. wniosku transferowego. Podjęcie zawieszonego postępowania, może nastąpić tylko i wyłącznie na wyraźne żądanie strony. Słusznie zatem wywiódł organ, iż nie może on domniemywać, czy strona składając do akt sprawy jakiekolwiek dokumenty, żąda jednocześnie podjęcia zawieszonego postępowania. Stanowisko strony musi być wyraźnie określone. Przepisy regulujące przesłanki podjęcia zawieszonego postępowania nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a, orzekł o uchyleniu zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).