VIII SA/Wa 338/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 12 grudnia 2018 r. w miejscowości S. na drodze ekspresowej S7 został zatrzymany do kontroli samochód marki [...] o nr rej. [...], kierowany przez A. W. (dalej: kierowca, strona, skarżący). Kierowca wykonywał przewóz owoców i warzyw w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Do kontroli okazał zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne nr [...], prawo jazdy nr [...], dokument na ładunek, wykresówki. W toku kontroli skarżący nie okazał świadectwa kwalifikacji zawodowej potwierdzającego uzyskanie kwalifikacji wstępnej albo ukończenie szkolenia okresowego. Poczynione ustalenia zostały utrwalone w protokole kontroli drogowej z [...] grudnia 2018 r. Nr [...]. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: [...]WITD, organ I instancji), działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm., dalej: u.t.d.), nałożył na kierowcę karę pieniężną w wysokości [...] zł. [...]WITD ustalił, że skarżący dopuścił się naruszenia określonego w art. 39a ust. 1 w związku z art. 92a ust. 1, ust. 7 w związku z lp. 1.15 załącznika nr 3 do u.t.d. Wyjaśnił, że w złożonych wyjaśnieniach strona nie przedstawiła dokumentów potwierdzających, że posiadał ważne na dzień przeprowadzonej kontroli drogowej świadectwo kwalifikacji zawodowej. Na decyzję organu I instancji nie mogły mieć zaś wpływu domniemania strony, że ukończenie szkoły średniej o profilu technicznym samochodowym, posiadanie prawa jazdy odpowiedniej kategorii oraz prowadzenie własnej działalności gospodarczej spełnia wszystkie aspekty praw, jakim podlega kierujący, w tym wypadku przedsiębiorca. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił brak ujawnienia wszystkich okoliczności istotnych dla jej wydania, wadliwość sposobu, w jaki zostały ocenione dowody i fakty, o których mowa w treści uzasadnień decyzji (chodzi tu o wykładnię i interpretację przepisu prawnego) oraz naruszenie dyspozycji art. 7a K.p.a. oraz art. 7b K.p.a. Zaskarżona decyzja narusza także przepisy Europejskiego Kodeksu Praktyki Administracyjnej, ponieważ żadne z jej działań nie dawało podstawy do nałożenia kary pieniężnej. Skarżący podniósł, że na skutek jego działania nie doszło do zagrożenia życia ani bezpieczeństwa w transporcie drogowym, a stwierdzone naruszenia zostały niezwłocznie usunięte. Jednak organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu nie uwzględnił tych okoliczności i nałożył na niego karę pieniężną. Powołując się na art. 7a K.p.a. strona wskazała, że organ I instancji nie rozstrzygnął wątpliwości na jej korzyść i nie zastosował tego przepisu, a takie postępowanie organu obniża zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Domagał się umorzenia postępowania z uwagi na znikomy stopień społecznego niebezpieczeństwa, ewentualnie rozłożenia nałożonej kary na raty. Decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: K.p.a.), art. 4 pkt 22 lit. t), art. 39a ust. 1, art. 39f ust. 1, art. 92a ust. 1 i 3 oraz ust. 7 pkt 1 u.t.d, art. 15 ust. 1, 3 i 4 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.) oraz lp. 1.15 załącznika nr 3 do u.t.d, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że kara pieniężna została nałożona na podstawie art. 92a w związku z art. 93 ust. 1 u.t.d., których treść określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia wskazane w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d K.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 K.p.a., nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zastosowania w sprawie nie znajdą również art. 189e i art. 189f K.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. GITD wskazał, że art. 39a ust. 1 u.t.d. określa wymagania, jakie musi spełniać kierowca wykonujący przewozy drogowe. Wymagania te dotyczą nie tylko posiadania określonego wieku i prawa jazdy, ale także uzyskania odpowiedniej kwalifikacji wstępnej lub odbycia odpowiedniego szkolenia okresowego, a także uzyskania orzeczenia lekarskiego i orzeczenia psychologicznego potwierdzających brak przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Informacje o uzyskaniu odpowiedniej kwalifikacji wstępnej lub odbyciu szkolenia okresowego i o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy są wpisywane do prawa jazdy kierowcy. Skarżący, osobiście wykonujący w dniu kontroli przewóz drogowy na potrzeby własne, nie spełniał wszystkich wymogów określonych w powołanych przepisach. Skontrolowanym samochodem ciężarowym o dopuszczalnej masie całkowitej 26 ton przewoził owoce i warzywa. Przewóz ten wykonywał na podstawie zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne nr [...]. Posiadał prawo jazdy nr [...] wymagane do kierowania ww. pojazdem. Jednak nie posiadał wpisu w prawie jazdy potwierdzającego posiadanie odpowiedniej kwalifikacji wstępnej lub odbycie szkolenia okresowego - kod 95. Takim numerem jest określane w prawie jazdy potwierdzenie posiadania świadectwa kwalifikacji zawodowej, zgodnie z przepisem 2.2.4 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12 maja 2016 r. w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 702). Skarżący w pismach z 20 grudnia 2018 r. i z 8 stycznia 2019 r. przyznał, że orzeczenia potwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz świadectwo kwalifikacji zawodowej uzyskał po kontroli drogowej. Orzeczenie psychologiczne nr [...] zostało wydane [...] grudnia 2018 r., orzeczenie lekarskie nr [...] - [...] grudnia 2018 r., natomiast świadectwo kwalifikacji zawodowej nr [...] - [...] stycznia 2019 r. Zatem w dniu kontroli skarżący nie spełniał wszystkich wymagań niezbędnych do wykonywania przewozu drogowego. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie organu I instancji. Pismem z 12 grudnia 2018 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu i poinformował o treści art. 10 § 1 K.p.a. dotyczącego prawa strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tego prawa strona skorzystała, składając wyjaśnienia i przedkładając swoje dowody. W toku postępowania organ I instancji zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Swoje rozstrzygnięcie oparł na prawidłowo zebranym materiale dowodowym, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzji, w sposób wymagany w art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 7a i art. 7b K.p.a. także nie jest zasadny, albowiem przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie nie budzą żadnych wątpliwości. Art. 39a ust. 1 u.t.d. jednoznacznie określa wymagania jakie musi spełniać kierowca, który będzie wykonywał przewozy drogowe. Natomiast art. 39f ust. 1 u.t.d. wskazuje sposób wykazania spełniania wymogów niezbędnych do wykonywania przewozów drogowych. W dniu kontroli skarżący nie spełniał wszystkich wymagań wymienionych w art. 39a ust. 1 ww. ustawy, ponieważ nie legitymował się orzeczeniami potwierdzającymi brak przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz świadectwem kwalifikacji zawodowej potwierdzającym uzyskanie odpowiedniej kwalifikacji wstępnej lub odbycie szkolenia okresowego. Wbrew twierdzeniom strony - organ I instancji bez żadnych wątpliwości ustalił wszystkie okoliczności sprawy przy pomocy dowodów zebranych podczas kontroli i w postępowaniu wyjaśniającym oraz dowodów przedłożonych przez stronę. Organ wyjaśnił także, że odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia przepisów u.t.d. nie jest oparta na zasadzie winy, więc do stwierdzenia takiej odpowiedzialności wystarczające jest ustalenie zaistnienia naruszenia. Przepisy tej ustawy nie przewidują także możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w przypadku usunięcia tych naruszeń. Zdaniem GITD w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d. Zebrany materiał dowodowy nie zawierał bowiem dowodów wskazujących na istnienie okoliczności wyłączających odpowiedzialność strony. Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Jego zdaniem zaskarżona decyzja pozbawiona jest obiektywizmu, racjonalności oraz jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Organ odwoławczy pominął okoliczność, że wszystkie stwierdzone nieprawidłowości zostały natychmiast usunięte. Skarżący nie kwestionował, że doszło do określonych zaniedbań, ale ich zagrożenie względem osób trzecich było niewielkie. Postępowanie administracyjne zostało więc wszczęte niezasadnie. Nie miał on bowiem wpływu na powstanie naruszenia przepisów, które nastąpiło wskutek zbiegu szeregu zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć w całokształcie prowadzonej działalności gospodarczej. Końcowo skarżący podał, że jest młodym przedsiębiorcą, bez doświadczenia. Większość prac, w szczególności zakup i przewóz towarów, realizował samodzielnie, gdyż nie stać go na zatrudnienie dodatkowych osób. Posiada na utrzymaniu rodzinę. To wszystko powoduje, że brak było podstaw do nakładania na niego kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę GITD podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz art. 145 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej decyzji GITD z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami, które w świetle powołanych przepisów uzasadniałyby jej uchylenie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o transporcie drogowym, która określa między innymi zasady odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a u.t.d.). Stosownie do art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 7 u.t.d.). I tak: pod pozycją lp. 1.15 wskazano, że za wykonywanie przewozu drogowego rzeczy lub osób bez obowiązkowej kwalifikacji wstępnej lub obowiązkowego szkolenia okresowego kierowcy wysokość kary pieniężnej wynosi [...] zł. Istotnym przy tym pozostaje, że kary pieniężne określone w załączniku nr 3 do ustawy zostały ustalone w sposób sztywny i nie mają charakteru uznaniowego. Oznacza to, że w razie stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ - co do zasady - zobowiązany jest do nałożenia kary pieniężnej, a wymierzenie jej następuje w wysokości określonej w załączniku oraz w wysokości nie wyższej, niż wynikająca z art. 92a ust. 3 u.t.d. (suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzonych podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12.000 zł). Organ nie ma w tym zakresie luzu decyzyjnego, ponieważ ustawodawca nie przewidział możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej w zależności od sytuacji finansowej, materialnej, rodzinnej czy zdrowotnej strony. Te okoliczności skarżący może zawrzeć we wniosku o udzielenie mu stosownej ulgi (umorzenie kary w całości lub części, rozłożenie na raty lub odroczenie terminu jej płatności), o czym organ odwoławczy poinformował go w treści uzasadnienia swojej decyzji. Przy wymiarze kary organy administracji nie kierują się również zasadami współżycia społecznego, które funkcjonują w przepisach kodeksu cywilnego. W tym miejscu należy podkreślić, że niniejsze postępowanie odnosi się tylko do kary administracyjnej nałożonej na stronę jako podmiot wykonujący przewóz drogowy, o którym mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., do którego stosuje się załącznik nr 3 do tej ustawy. Ograniczenie kwotowe z art. 92a ust. 3 u.t.d. odnosi się do maksymalnej kary pieniężnej nakładanej tylko i wyłącznie z załącznika nr 3 do u.t.d. Ukaranie karą administracyjną strony za naruszenia określone w ww. załączniku nie wyklucza możliwości wszczęcia postępowania wobec tej samej strony za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli, ale na podstawie innego załącznika (np. nr 4). Wobec skarżącego została wydana odrębna decyzja administracyjna, dotycząca naruszenia obowiązku uzyskania orzeczeń: lekarskiego i psychologicznego, stwierdzających brak przeciwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, objęta sprawą o sygnaturze VIII SA/Wa 339/19. Z prawidłowo zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że skutkiem przeprowadzonej 12 grudnia 2012 r. kontroli samochodu kierowanego przez skarżącego było stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym, dotyczących wykonywania przewozu drogowego rzeczy bez obowiązkowej kwalifikacji wstępnej lub obowiązkowego szkolenia okresowego kierowcy. Braku ww. świadectwa skarżący nie kwestionował, wskazując w odwołaniu, że "treści wydanych decyzji, od których składa odwołanie, zasadniczo nie neguje", a dodatkowo - przedkładając je organowi I instancji po dacie kontroli - [...] stycznia 2019 r. Również w skardze okoliczności te nie są kwestionowane. Stan faktyczny w sprawie pozostaje więc bezsporny, a spór sprowadza się w zasadzie do tego, czy po stronie skarżącego zaistniały okoliczności wyłączające nałożenie kary pieniężnej, względnie okoliczności uniemożliwiające wszczęcie lub prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że odpowiedzialność przedsiębiorcy wynikająca z art. 92a u.t.d. ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy czy też od stopnia zagrożenia wobec osób trzecich, a do jej powstania wystarczające jest stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym, nawet jeżeli doszło do niego w sposób niezawiniony. Przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. stwarza domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Dlatego też, co do zasady, bez znaczenia są okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń. Ustawodawca umożliwił obalenie tego domniemania przy spełnieniu m.in. przesłanek z art. 92c ust. 1 u.t.d., których - jako stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz - nie można interpretować rozszerzająco. Sąd w całości podziela zatem ocenę organów orzekających w tej sprawie co do braku okoliczności zwalniających skarżącego od odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., według którego nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Przepis ten odnosi się jedynie do sytuacji wyjątkowych, ponadprzeciętnych, odbiegających od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2019 r., II GSK 4875/16, publ. Lex nr 2624752, wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., II GSK 3817/16, publ. Lex nr 2618340). Zauważyć należy, że obowiązkiem podmiotu wykonującego przewóz jest znajomość przepisów regulujących problematykę jego praw i obowiązków. Brak ich znajomości obciąża skarżącego jako profesjonalistę, nie stanowi okoliczności wyłączającej odpowiedzialność administracyjną strony za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Skarżący, jako podmiot wykonujący w dniu kontroli osobiście przewóz drogowy na potrzeby własne, był zobowiązany do przestrzegania przepisów o transporcie drogowym oraz posiadania odpowiednich dokumentów. Z tych względów nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi co do braku świadomości skarżącego w zakresie obowiązku posługiwania się dokumentem potwierdzającym uzyskanie obowiązkowej kwalifikacji wstępnej lub obowiązkowego szkolenia okresowego kierowcy. Skarżący powołuje się na nieznajomość prawa, podczas gdy okoliczność ta nie może zwalniać go od odpowiedzialności. Przedsiębiorca jest profesjonalistą, od którego można wymagać należytej staranności przy wykonywaniu przez niego działalności gospodarczej, w tym także znajomości podstawowych przepisów dotyczących jego działalności w zakresie transportu, skoro go wykonuje. Sprawą skarżącego jest takie zorganizowanie prowadzonej przez siebie działalności, aby przestrzegać obowiązujących przepisów, zaś rolą organów Inspekcji Transportu Drogowego jest kontrola przestrzegania tych przepisów. Zasadnym było zatem orzeczenie o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w kwocie [...] zł za wykonanie przewozu drogowego rzeczy bez obowiązkowej kwalifikacji wstępnej lub obowiązkowego szkolenia okresowego kierowcy, zgodnie z lp. 1.15 załącznika nr 3 do u.t.d. Natomiast nie miała znaczenia okoliczność, że skarżący w toku postępowania odwoławczego złożył świadectwo kwalifikacji zawodowej nr [...] z [...] stycznia 2019 r., potwierdzające ukończenie szkolenia okresowego. Istotne jest to, że w dacie kontroli skarżący nie posiadał tego wymaganego dokumentu, niezbędnego do wykonywania skontrolowanego przewozu drogowego. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, a organy dokonały jego prawidłowej subsumpcji do obowiązującego w sprawie stanu prawnego. Jednocześnie strona nie wykazała, aby zaistniały okoliczności wyłączające jej odpowiedzialność na podstawie art. 92c u.t.d. W kontekście powyższych rozważań Sąd za nieuprawnione uznał podniesione w skardze zarzuty. Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.