VIII SA/Wa 339/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji" lub "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. u. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 146, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. C. od decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., Starosty G. (dalej" "organ I instancji") zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka" lub "skarżąca") pozwolenia na budowę konstrukcji wieży stalowej kratowej typu "NL-59,0", przeznaczonej do zastosowania na Stacji Bazowej [B/A] [...] na działce o nr ewid. [...] w E., Gm. C. - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę konstrukcji wieży stalowej kratowej typu "NL-59,0", przeznaczonej do zastosowania na Stacji Bazowej [B/A] [...] na działce o nr ewid. [...] w E., Gm. C.. Rozpoznając wniesione od powyższej decyzji odwołanie Wojewoda [...] uznał, że postępowanie organu I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego, które uniemożliwia organowi odwoławczemu ponowne rozpoznanie sprawy. Oznacza to konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyjaśnił, iż organ I instancji, rozpatrując wniosek o wydanie pozwolenia nie dokonał właściwej analizy załącznika stanowiącego integralną część decyzji, a dotyczącego kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Pomimo informacji uzyskanej od E. C. (pismo z dnia [...] sierpnia 2010 r.) o istnieniu dwóch wież stacji bazowych oddalonych o około [...] m od przedmiotowej inwestycji, organ nie ustalił, czy stacje te mają jakikolwiek wpływ na energię elektromagnetyczną wypromieniowaną do otoczenia z anten sektorowych przedmiotowej stacji bazowej. Organ bezkrytycznie oparł się na opracowaniu dotyczącym kwalifikacji inwestycji, z której wynika, iż realizowana stacja bazowa nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, ponieważ nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organ odwoławczy nie przesądzając o konieczności uzyskania takiej decyzji, stanął na stanowisku, iż organ I instancji powinien wykluczyć wszelkie wątpliwości w tym zakresie, dokonując stosownych sprawdzeń dokumentacji projektowej, w tym również opracowania kwalifikującego inwestycję. Na opracowaniu tym widnieje pieczęć Starostwa Powiatowego w G., że jest załącznikiem stanowiącym integralną część zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że dokumentację powinien sporządzić projektant legitymujący się stosownymi uprawnieniami budowlanymi, a przeprowadzona w niej analiza powinna uwzględniać, istniejące w niewielkiej odległości, dwie wieże stacji bazowych. W ocenie organu odwoławczego, na podstawie kwalifikacji załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę, organ I instancji nie był w stanie prawidłowo określić zasięgu oddziaływania inwestycji i ustalić stron postępowania administracyjnego. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z [...] lutego 2011 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji, zarzuciła: naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dn. 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.: dalej: "k.p.a."), poprzez uchylenie decyzji Starosty G. z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę w sytuacji braku podstaw prawnych do wydania decyzji o uchyleniu; naruszenie art. 34 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przez stwierdzenie, że dokumentacja, która była załączona do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przedstawiająca, że przedmiotowa inwestycja nie należy do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko powinna być podpisana przez projektanta legitymującego się stosownymi uprawnieniami budowlanymi, w sytuacji, gdy przepisy prawa nie nakładają takiego obowiązku. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 107 §1 i §3 k.p.a, poprzez uzasadnienie decyzji w sposób nie odpowiadający ustawowemu wzorcowi wskazanemu w w/w przepisach, a w szczególności przez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. z 2007 roku, nr 158, poz. 1105 ze zm.), w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, które to rozporządzenie w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie obowiązywało, pominięcie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397), oraz wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż dokonując badania przedmiotowej inwestycji należało wziąć pod uwagę istnienie dwóch wież, pomimo, że przepisy żadnego z wymienionych powyżej rozporządzeń nie wymagają takich działań. naruszenie art. 136 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ II instancji w sytuacji z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, iż organ II instancji powinien był i mógł przeprowadzić takie postępowania dowodowe. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do organu I instancji oraz świadomości i kultury prawnej obywateli; naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasadzenie kosztów postępowania. Wyjaśniła, iż w jej ocenie brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, a stwierdzone uchybienia powinny być wyjaśnione, bądź usunięte w toku postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem co oznacza, że może ją uchylić tylko wtedy, gdy narusza ona prawo materialne lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) W niniejszej sprawie z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie zawiera ostatecznego, merytorycznego rozstrzygnięcia ocena jej legalności sprowadza się do skontrolowania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa stanowiącego podstawę jej wydania. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Formalny charakter zaskarżonej decyzji wymaga ograniczenia sądowej kontroli do badania zaistnienia podstaw prawnych do wydania tego rozstrzygnięcia z pominięciem innych zarzutów podnoszonych przez skarżącego, dotyczących meritum sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowania wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Takie działanie organu odwoławczego naruszałoby zasadę ogólną postępowania administracyjnego, tj. zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1859/06 (LEX nr 338621), "podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne". W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że korzystanie z tego typu rozstrzygnięcia, jakie jest objęte skargą, nie może być stosowane przy posługiwaniu się wykładnią rozszerzającą, gdyż organ II instancji na podstawie art. 136 kpa. może usunąć wadliwość postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, chyba, że postępowanie to musi być przeprowadzone w całości lub znacznej części (por. G. Łaszczyca, w: G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz: Postępowanie administracyjne ogólne, C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 748). Wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej wynika także z obowiązującej zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) oraz zasady ogólnej załatwiania spraw (art. 7 k.p.a.). Organ odwoławczy jest, co do zasady, zobowiązany do dążenia, aby merytorycznie sprawę administracyjną załatwić. Zdaniem Sądu wskazane przez organ odwoławczy braki i wadliwości postępowania administracyjnego nie uzasadniają wydanie decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy organowi I instancji. Organ uchylił się w istocie od wydania decyzji merytorycznej, czym naruszył wskazane powyżej przepisy o postępowaniu, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, Wojewoda Mazowiecki dysponował pełnym materiałem dowodowym pozwalającym na merytoryczną ocenę legalności decyzji Starosty G. z [...] sierpnia 2010 r. Jak wynika z akt postępowania wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r., inwestor – [...] Sp. z o.o. wystąpił o pozwolenie na budowę konstrukcji wieży stalowej kratowej typu "NL-59,0" przeznaczonej do zastosowania na Stacji Bazowej [B/A] [...] na działce o nr ewid. [...] w E., gm. C.. W związku z brakami w przedłożonej dokumentacji projektowej, postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., nałożono na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Dokumentacja, po jej uzupełnieniu, podlegała, stosownie do art. 35 ustawy Prawo budowlane stosownemu sprawdzeniu. Wynika to przeprowadzonej przez organ analizy zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. oraz przepisami określającymi warunki techniczne. W tym kontekście nie znajduje uzasadnienia stanowisko Wojewody [...], iż organ I instancji powinien wykluczyć wszelkie wątpliwości dotyczące konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji. Nieprecyzyjne są też wywody organu odwoławczego wskazujące na nieprawidłowe ustalenia stron postępowania. Także pozostałe, wskazane przez Wojewodę [...], braki w uzasadnieniu i nieścisłości w dokumentacji (niepodpisanie przez projektanta dokumentacji załączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dokumentującej fakt, iż dane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć zawsze bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie odniesienie się do istnienia dwóch wież stacji bazowych) nie mogły w ocenie Sądu stanowić o wadliwości postępowania organu I instancji, która w rozumieniu art. 138 § 2 kpa. dawałaby podstawę do wydania decyzji kasacyjnej. Obowiązkiem Wojewody [...] było zatem ponowne przeprowadzenie postępowania, ewentualnie jego uzupełnienie w oparciu o art. 136 k.p.a. i wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Odnosząc się natomiast do powołania się przez organ odwoławczy na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) należy zauważyć, że wprawdzie w dniu 15 listopada 2010 roku weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Zgodnie jednak z § 4 przedmiotowego rozporządzenia do postępowań wszczętych przed dniem jego wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem w przedmiotowej sprawie zastosowanie nadal ma rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku. Zważywszy na powyższe organ odwoławczy ponownie rozpoznając odwołania wniesione od decyzji Starosty G. z [...] sierpnia 2010 r., zobowiązany będzie do wydania decyzji merytorycznej. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 p.p.s.a.orzekł, jak w sentencji.