VIII SA/Wa 34/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę. Decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "Prezes ZUS" lub "organ") działając na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270, zwana dalej: "ustawą o emeryturach i rentach z FUS") po rozpatrzeniu wniosku M. M. (dalej jako "wnioskodawca) z [...] października 2018 r. orzekł o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Wskazując na treść przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS organ stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia ustawowych przesłanek (które muszą wystąpić łącznie) do ustalenia prawa do świadczenia rentowego w drodze wyjątku. Wnioskodawca nie udowodnił bowiem szczególnych okoliczności, na skutek których (z uwagi na krótsze niż ustawowo wymagane okresy składkowe i nieskładkowe) nie nabył prawa do świadczenia rentowego na zasadach ogólnych. Prezes ZUS zauważył, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że wnioskodawca w wieku [...] lat stał się całkowicie niezdolny do pracy. Na przestrzeni [..] lat życia udokumentował okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące łącznie tylko 18 lat, 5 miesięcy i 7 dni. Ponadto w okresie 10 lat poprzedzających złożenie wniosku o świadczenie w trybie zwykłym, wnioskodawca zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych udokumentował jedynie 2 lata, 2 miesiące i 3 dni tych okresów. Organ podniósł, że nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w latach 1966 - 1975, 1986 - 1988, 1995 – 2007 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. W ocenie organu nie zostały zaś wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem, w tym czasie, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Ponadto wnioskodawca nie wykazał innych szczególnych okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które nie miał wpływu. Prezes ZUS wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy. Z akt rentowych wynika, że wnioskodawca pozostaje w zatrudnieniu, a zatem nie spełnia przesłanki niemożności podjęcia pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi oraz nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Pismem z [...] grudnia 2018 r. wnioskodawca (dalej jako "skarżący") złożył skargę na powyższą decyzję organu do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku. Powołał się na trudną sytuację materialną i zdrowotną. Podniósł, że jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Obecnie przebywa na zwolnieniu lekarskim do [...] grudnia 2018 r. Z tą też datą ustanie jego zatrudnienie i będzie osobą bezrobotną. Dlatego też oczekuje pomocy, bowiem nie ma środków do życia oraz na wykupienie leków. Wyjaśnił, że w latach 1966 - 1975 przebywał w [...] za [...]. W związku z tym, w późniejszym czasie miał kłopoty z podjęciem pracy. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie uznał zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który to jednak przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest w szczególności do oceny, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Materialnoprawną podstawę stanowiącego przedmiot kontroli Sądu rozstrzygnięcia stanowił art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Istotnym jest, że w odróżnieniu od ogólnych zasad określających warunki przyznawania prawa do świadczeń z zabezpieczenia społecznego (tj. świadczeń finansowanych i zależnych od zgromadzonych na ten cel na indywidualnych kontach ubezpieczonych środków pochodzących ze składek ubezpieczeniowych), art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest regulacją szczególną. Pozwala ona na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym. Przewidziane w powołanym przepisie świadczenia finansowane są z budżetu państwa (art. 84 ustawy), nie zaś z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, kwestia ich przyznania pozostawiona została uznaniu Prezesa ZUS. Omawiany przepis posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w tym trybie. W związku z powyższym, wyjaśnić należy, że sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest więc ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza jednak pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym względzie. Na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne, również w sytuacji działania w ramach uznania administracyjnego, ciąży bowiem obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, zaskarżonej decyzji organu nie można jednak przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Pierwszy z wymienionych w przepisie warunków dotyczy ubezpieczenia wnioskodawcy lub osoby zmarłej, po której żąda przyznania świadczenia wnioskodawca. Po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku i po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Każda z przesłanek podlega przy tym osobnej ocenie poprzez odniesienie hipotezy normy prawnej do okoliczności faktycznych, istniejących w danej sprawie. Decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia w omawianym trybie podejmowana jest dopiero po ustaleniu, że okoliczności faktyczne odniesione do wymagań normatywnych mogą skutkować przyznaniem uprawnienia w sposób zgodny z celem tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie organ miał podstawę do przyjęcia, że skarżący nie spełnił wszystkich wyżej wymienionych warunków. Przede wszystkim skarżący nie wykazał szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły mu przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Podkreślenia wymaga, że to skarżący składając wniosek o przyznanie świadczenia, winien wykazać, że nie może otrzymać świadczenia w trybie zwykłym, albowiem zaistniały okoliczności szczególne, na które nie mógł mieć wpływu. Jak wynika z ustaleń organu, udowodniony przez skarżącego w całym okresie aktywności zawodowej, na przestrzeni [...] lat życia okres ubezpieczenia wynosi jedynie 18 lat, 5 miesięcy i 3 dni. Dodatkowo w ostatnim dziesięcioleciu przed złożeniem wniosku o rentę zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - skarżący udowodnił jedynie 2 lata, 2 miesiące i 3 dni tych okresów. Słusznie również organ zauważył, że nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje fakt, że w latach 1966 - 1975, 1986 - 1988, 1995 - 2007 nie został przez skarżącego udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Skarżący w toku postępowania przed organem nie wykazał żadnych szczególnych okoliczności, które uniemożliwiały mu przezwyciężenie przeszkód w ww. okresach w wykonywaniu zatrudnienia. W wymienionych przerwach wobec skarżącego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Skarżący stał się całkowicie niezdolny do pracy dopiero od sierpnia 2012 r., choć jak wynika z argumentacji podnoszonej w skardze, jak również z akt sprawy, fakt ten nie wykluczał podejmowania przez niego zatrudnienia. Przed ww. datą nie było jednak żadnych przeszkód do wykonywania przez niego zatrudnienia czy też innej pracy zarobkowej podlegającej zgłoszeniu do ubezpieczenia społecznego. Fakt, że skarżący po naruszeniu norm prawnych i odbyciu [...] miał trudności ze znalezieniem pracy, nie ma charakteru okoliczności szczególnej. Skarżący nie wykazał nawet żadnej szczególnej aktywności w poszukiwaniu zatrudnienia w ww. okresach, kiedy to nie był objęty ubezpieczeniem społecznym. Nie istniały zatem, w tym czasie, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Brak jest bowiem obiektywnych okoliczności uzasadniających to, że niemożność uzyskania świadczenia rentowego w zwykłym trybie była okolicznością niezawinioną przez skarżącego. Twierdzenie skarżącego, że spełnia on wszystkie przesłanki do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku jest więc jedynie jego subiektywną oceną. Prezes ZUS dokonał również oceny sytuacji materialnej skarżącego na dzień wydania swojej decyzji. Skarżący w tym czasie, tj. do [...] grudnia 2018 r. pozostawał jeszcze w zatrudnieniu, a zatem nie spełniał przesłanki niemożności podjęcia pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi. Tym samym, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] grudnia 2018 r. nie można było uznać, że skarżący pozostawał bez niezbędnych środków utrzymania. Ponadto wyjaśnić należy, że sama trudna sytuacja materialna oraz aktualna zdrowotna skarżącego nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane stosownie do potrzeb wnioskodawcy. Reasumując, stwierdzić należy, że Prezes ZUS w rozpoznawanej sprawie na dzień wydania zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego. Sąd nie stwierdził również naruszenia przez organ przepisów postępowania uzasadniających uchylenie wydanej decyzji. Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.