VIII SA/Wa 340/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Prezydent Miasta R. (organ I instancji) decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – C. K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku usługowo - handlowego z częścią mieszkalną wraz z wewnętrzną instalacją gazową i infrastrukturą techniczną na działce o nr geod. [...] przy ul. S. w R.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestor wystąpił z wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ww. budynku na działce nr geod. [...] – przy granicy z działkami nr [...][...][...][...]. Obszar oddziaływania obiektu obejmuje ww. działki. Inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (teren strefy zabudowy usługowo - mieszkalnej). Projektowana lokalizacja przedmiotowego budynku jest zgodna z przepisami techniczno – budowlanymi. Stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu. Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołania od ww. decyzji wnieśli współwłaściciele nieruchomości położonej na działce nr [...] – E.Z., S.Z., T. S. i B. S.k. Odwołujący się B. S. zarzucił organowi naruszenie art. 7 i art. 75 § 1 w związku z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, przepisów w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Odwołujący się E. Z. oraz S.Z. zarzucili decyzji organu I instancji naruszenie art. 61 § 4 oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Podnieśli m.in., że dysponowanie przez gminę działką nr [...] jest niezgodne z prawem. Toczy się bowiem postępowanie w sprawie zwrotu ww. nieruchomości prawowitym właścicielom. Wybudowanie budynku na działce nr [...] uniemożliwia korzystanie z wyjazdu na ul. S. z budynku gospodarczego przy posesji Ż. [...] oraz znacznie obniża jej wartość. Odwołujący się T. S. podniósł, że nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego, o jego przebiegu oraz o wydanej w sprawie decyzji. Tym samym, zostały naruszone jego prawa jako strony w tym postępowaniu. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], Wojewoda [...], po rozpoznaniu ww. odwołań, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "K.p.a.") w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej jako "Prawo budowlane") uchylił decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego: stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi lex specialis (przepis szczególny) w stosunku do art. 28 K.p.a. Organ I instancji nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania, przez co nie zapewnił prawidłowego toku prowadzonego postępowania jak i przyszłego rozstrzygnięcia w sprawie poprzez zagwarantowanie wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu. Z analizy akt sprawy wynika, że w postępowaniu nie brali udziału współwłaściciele działki nr [...]. Ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej z dnia [...] października 2013 r., wynika, że właściciele ww. działki nie żyją. Zgodnie jednak z art. 30 § 4 K.p.a w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Natomiast zgodnie z art. 30 § 5 K.p.a. w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że Prezydent Miasta R. winien ponownie ustalić strony postępowania i zapewnić im czynny udział. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 88/08 wskazał, że w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż strona postępowania nie została prawidłowo ustalona, to ma on obowiązek zastosować art. 138 § 2 K.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Działanie takie zabezpiecza osobom pozbawionym statusu strony, przewidziany w art. 15 K.p.a. dwuinstancyjny tryb postępowania. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że nie jest władny sanować wadliwości działania organu I instancji, polegających na naruszeniu zasady czynnego udziału strony z art. 10 § 1 K.p.a., jako że w ten sposób doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Powyższe względy winny zatem prowadzić do wyeliminowania wadliwej decyzji Prezydenta Miasta R. z powodu naruszenia w postępowaniu przed tym organem reguł procedury administracyjnej z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a., których to braków nie mógł uzupełnić organ odwoławczy. W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołującego się T. S. wyjaśnił, że korespondencja została do niego skierowana na adres widniejący w wypisie z rejestru gruntów i została odebrana przez dorosłego domownika. To zaś na właścicielu i władającym ciąży obowiązek zgłaszania wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Następnie organ odwoławczy podjął próbę odniesienia się do części zarzutów zawartych w odwołaniach dotyczących m.in. naruszenia ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie braku opinii konserwatora zabytków i miejsc parkingowych. Stwierdził, że słusznie organ I instancji uznał twierdzenie inwestora, iż spełnia on wymóg posiadania prawa do dysponowania nieruchomością nr ewid. [...] na cele budowlane. Organ co do zasady związany jest bowiem oświadczeniem wnioskodawcy i może go nie uwzględnić tylko wówczas, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które on się powołuje. Samo zaś twierdzenie odwołujących się, że działka, na której planowana jest inwestycja winna być własnością E. Z., nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż E. Z. nie posiada prawa własności ww. nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Jak bowiem wynika z akt sprawy inwestorzy w dniu 27 września 2013 r. wystąpili z wnioskiem o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych określonych w § 12 ust. 1 i 2 oraz ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia. Pismem z dnia [...] października 2013 r. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej upoważnił Prezydenta Miasta R. do wyrażenia zgody, w drodze postanowienia na przedmiotowe odstępstwo. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], Prezydent Miasta R. udzielił zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy dodał, że pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. W dalszej kolejności uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że mimo, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia należy traktować jako sytuację wyjątkową, w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, bowiem zachodzi konieczność przeprowadzenia poprawnego postępowania administracyjnego zgodnie przepisami K.p.a. i zapewnienie wszystkim stronom postępowania czynnego udziału. Wskazał, że świetle zasady ogólnej postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 K.p.a. - zasady dwuinstancyjności, koniecznym jest, by zapadłe rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni były poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie. Wydanie decyzji z pogwałceniem tej zasady godziłoby w podstawowe prawa strony postępowania i musiałoby być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie powyższych uchybień upoważnia organ odwoławczy do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego, bowiem dla oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, niezbędnym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a do tego nie jest on uprawniony, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, określoną w art. 15 K.p.a. Z uwagi na powyższe nieprawidłowości w ocenie Wojewody [...], dla prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Pozostałe zarzuty odwołań pozostają bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego w ogóle lub bardzo ograniczonym zakresie uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. W takiej też sytuacji nie będzie miał też zastosowania art. 136 K.p.a. (możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. S. (dalej jako "skarżący"). Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i art. 11 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów przedstawionych w jego odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana bez rozpatrzenia wszystkich jego zarzutów wskazanych w odwołaniu. Wskazał szereg zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego przez organ I instancji. Podniósł, że organ ten w toku postępowania nie rozpatrzył pisma złożonego przez E. Z. w dniu [...] listopada 2013 r. Wydanie decyzji zezwalającej na budowę jest niezgodne z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Realizacja budowy pozbawi skarżącego w sposób trwały z prawa zagospodarowania działki nr [...], której jest właścicielem, zgodnie z ustalonymi w ww. planie warunkami. Udzielenie pozwolenia na wzniesienie budynku w granicach działki nr [...], w obszarze oddziaływania nowej budowli, spowoduje, że trzy kominy znajdujące się w budynku istniejącym na ww. działce staną się niezdatne do użytku. Autor projektu budowlanego dopuścił się jako osoba uprawniona do wystawienia dokumentu, czynów mających znamiona czynu zabronionego, tj. poświadczenia nieprawdy. Organ I instancji wydając inwestorowi postanowienie w sprawie odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych przekroczył zakres upoważnienia udzielonego mu przez ministra. Organ udzielił bowiem inwestorowi zgody na odstępstwo pomimo, tego, że odstępstwo to stoi w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazał również, że na wniosek E. Z. i pozostałych poprzednich właścicieli i spadkobierców działki nr [...], którzy jednocześnie są właścicielami działki nr [...], toczy się postępowanie o zwrot nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lit. c). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej, było zatem zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy tutaj zaznaczyć, że ww. przepis jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Uprawnia on organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Typ decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy nie stwierdzi istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to bowiem w jego kompetencji. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Słusznie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że organ I instancji nie ustalił prawidłowo kręgu stron postępowania, przez co nie zapewnił prawidłowego toku prowadzonego postępowania jak i przyszłego rozstrzygnięcia w sprawie poprzez zagwarantowanie wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu. W postępowaniu nie brali bowiem udziału współwłaściciele działki nr [...], która to - co jest okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie - znajduje się w obszarze oddziaływania potencjalnego obiektu jaki ma powstać na działce nr [...]. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Oznacza to, że organ I instancji ustalając strony postępowania, obowiązany jest wyznaczyć obszar oddziaływania w otoczeniu potencjalnego obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Istotne jest przy tym, że wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, a także oddziaływania na środowisko. Dopiero po wyznaczeniu takiego obszaru oddziaływania można przystąpić do analizy związanej z naruszeniem interesu prawnego osób trzecich przy czym należy uwzględnić postanowienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawężające krąg podmiotów jedynie do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości. Następnie organ I instancji winien na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie o wszczęciu postępowania. Wobec powyższego stwierdzić należy, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające dotknięte było uchybieniami związanymi z brakiem prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a uchybienia te nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Ustalenie stron postępowania na etapie postępowania odwoławczego stanowiłoby naruszenie zasady wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a., pozbawiając strony prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tym samym, zasadnie organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prezydent Miasta R. winien ponownie ustalić strony postępowania i zapewnić im czynny udział. W przypadku zaś, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że strona postępowania nie została prawidłowo ustalona, to jego obowiązkiem jest zastosować art. 138 § 2 K.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Działanie takie zabezpiecza osobom pozbawionym statusu strony, przewidziany w art. 15 K.p.a. dwuinstancyjny tryb postępowania. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godziłoby w podstawowe prawa strony postępowania i musiałoby być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego w ogóle lub bardzo ograniczonym zakresie uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu stwierdzenie powyższych uchybień upoważnia organ odwoławczy do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego, bowiem dla oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, niezbędnym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony organ odwoławczy. Słusznie również w takiej sytuacji Wojewoda [...] uznał, że pozostałe zarzuty odwołań pozostają bez wpływu na jego rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy odnosząc się jedynie do części podniesionych w odwołaniach zarzutów i dokonując ich oceny nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotnym jest bowiem brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez organ odwoławczy. Zasadnym było więc uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.