VIII SA/Wa 341/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 1.1. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] lutego 2012 r. (Nr [...]), po rozpatrzeniu odwołania K. S. (dalej: "skarżący"), Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję z [...] stycznia 2012 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji"). Przedmiotem tych decyzji było przyznanie skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2011 r. w łącznej wysokości [...] zł, w tym: jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości [...] zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości [...] zł oraz odmowa przyznania przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich (PP) i nałożenie sankcji w wysokości [...] zł. Jako podstawę materialnoprawną decyzji w części odmawiającej skarżącemu przyznania płatności przejściowej i nakładającej sankcję Dyrektor ARiMR wskazał między innymi przepisy art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2.12.2009 r. str. 1, ze zm.; dalej: "rozporządzenie 1122/2009") oraz art. 7 ust. 3a i 3c ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.: dalej: "ustawa o płatnościach"). 1.2. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie i powołał się na ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Wyjaśnił, że skarżący [...] maja 2011 r., na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach, wystąpił z wnioskiem o przyznanie na 2011 r. m.in. płatności przejściowej z tytułu owoców miękkich do zadeklarowanej powierzchni [...] ha. Następnie ([...] maja 2011 r.) przedstawił w Biurze Powiatowym ARiMR w L. umowę kontraktacji owoców z [...] marca 2011 r. Z jej treści wynika, że powierzchnia kwalifikowana do płatności wynosi [...]ha. Czyli jest inna od powierzchni wskazanej we wniosku. Organ odwoławczy wskazał nadto, że [...] czerwca 2011 r. skarżący dokonał zmiany wniosku, zwiększając powierzchnię gruntów rolnych do przejściowej płatności z tytułu owoców miękkich (działka H) o [...] ha. Po sporządzeniu [...] sierpnia 2011 r. raportu z kontroli administracyjnej, decyzją z [...] stycznia 2012 r. organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania płatności przejściowej i nałożył na niego wieloletnią sankcję. Wyjaśnił, że powierzchnia gruntów rolnych zadeklarowana we wniosku dotyczącym płatności przejściowej ([...] ha) jest inna od powierzchni objętej umową kontraktacji ([...] ha), stwierdzonej w trakcie kontroli administracyjnej. 1.3. W odwołaniu od decyzji Kierownika ARiMR skarżący nie zgodził się z wydanym rozstrzygnięciem w części odmawiającej mu przyznania płatności przejściowej z tytułu owoców miękkich i nakładającej sankcję w tym zakresie. Podał, że organ dokonał błędnych ustaleń co do powierzchni gruntów rolnych objętych wnioskiem, gdyż nie przeprowadził kontroli w terenie. Ustaleń dokonał jedynie na podstawie kontroli administracyjnej wniosku. Do odwołania załączył dokumenty, które w jego przekonaniu potwierdzają w sposób jednoznaczny, że powierzchnia zadeklarowana do płatności wynosiła [...] ha, a nie [...] ha. Podał, że nie przedstawił wówczas stosownej umowy kontraktacji do brakującej powierzchni [...] ha, ponieważ nasadzenia [...] dokonał jesienią 2010 r. Nie był zatem możliwy ich zbiór w roku 2011. Zdaniem skarżącego, w ramach podpisanej umowy na dostawę owoców, pewna ilość owoców z powierzchni nowonasadzonej mogła jednak zostać sprzedana w ramach umowy. 1.4. Utrzymując w mocy decyzję Kierownika ARiMR z [...] stycznia 2012 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16 ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 73/2009"), przejściowa płatność z tytułu owoców miękkich przyznawana jest jedynie w odniesieniu do obszarów, których produkcja objęta jest umową dotyczącą przetwarzania na jeden z produktów wymienionych w art. 1 ust. 1 lit. j) rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, tj. przykładowo na maliny. Czyli organ I instancji trafnie przyjął, że skarżący nie spełniał warunków przyznania wnioskowanej płatności przejściowej. We wniosku zadeklarował bowiem łącznie powierzchnię [...] ha, gdy powierzchnia objęta umową kontraktacji wynosiła [...] ha. Płatność przejściowa z tytułu owoców miękkich przyznawana zaś jest jedynie w odniesieniu do obszarów objętych umową kontraktacji, zgodnie z art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. W przypadku skarżącego wynosiła ona [...]ha. Z uwagi na stwierdzone różnice w powierzchni gruntów rolnych deklarowanych we wniosku oraz powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli administracyjnej dotyczącej umowy kontraktacji, odmówiono skarżącemu płatności przejściowej i zastosowano sankcję na podstawie przepisów art. 58 (akapit drugi oraz trzeci) rozporządzenia nr 1122/2009. Różnica ta wynosiła bowiem ponad 50%. 2.1. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z [...] marca 2012 r. wniósł zatem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Dyrektora ARiMR. Autor skargi wystąpił do Sądu o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie pomocy wspólnotowej do owoców miękkich zgodnie z wnioskiem lub też o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Postawił zarzuty naruszenia przepisów: 1) przepisów postępowania, w szczególności art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez niepowiązanie uzasadnienia z rozstrzygnięciem decyzji polegający na sprzeczności między podstawą rozstrzygnięcia podaną w decyzji organu I instancji (różnice między powierzchnią stwierdzoną a zadeklarowaną uprawą owoców miękkich) oraz podstawą podaną przez organ odwoławczy (brak umowy dotyczącej przetwarzania owoców); 2) prawa materialnego, czyli art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach oraz rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek do uzyskania pomocy wspólnotowej do owoców. 2.2. Uzasadniając zarzuty skargi jej autor powtórzył zasadnicze elementy argumentacji prezentowanej uprzednio w odwołaniu. W jego ocenie, faktyczna powierzchnia uprawy wynosiła [...] ha, a nie [...]ha jak ustalił organ I instancji. Organ odwoławczy inaczej uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy od organu I instancji. Pominął dowody załączone do odwołania, potwierdzające faktyczną powierzchnię upraw. 2.3. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie. Wskazał na możliwość usunięcia wad decyzji organu I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Zarzuty skargi uznał za chybione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów od tych, które zostały podniesione w skardze. 3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. Nr 270; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2. Sporne w niniejszej sprawie pozostaje, czy organy obu instancji zasadnie odmówiły skarżącemu przyznania płatności przejściowej do owoców miękkich (uprawa [...]) i nałożyły wieloletnią sankcję. Zdaniem organu odwoławczego, skarżący deklarował do tej płatności grunty o powierzchni [...] ha, gdy zawarł stosowną umowę kontraktacji tylko na [...] ha. Skoro płatność przejściowa przysługuje wyłącznie do powierzchni objętej umową kontraktacji, to znaczy, że skarżący zawyżył deklarowaną do płatności powierzchnię. Różnica wynosi ponad 50%. Należało zatem odmówić skarżącemu płatności przejściowej i nałożyć sankcję. Zdaniem skarżącego, skoro faktycznie uprawia [...] na działkach o łącznej powierzchni [...] ha, to płatność przejściową należy przyznać do tej powierzchni. Powołuje się na inną umowę kontraktacji od tej, która znajduje się w aktach sprawy. W ocenie Sądu, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy przypisać chronologii poszczególnych czynności podejmowanych przez strony. 3.3. Ramy prawne. Zgodnie z art. 7 ust. 3a ustawy o płatnościach, wnioskującemu o płatność do owoców miękkich przysługuje pomoc, o której mowa w art. 98 ust. 1 – 3 rozporządzenia nr 73/2009, zwana dalej "pomocą wspólnotową do owoców", oraz pomoc krajowa, o której mowa w art. 98 ust. 4 tego rozporządzenia, zwana dalej "pomocą krajową do owoców", do będącej w jego posiadaniu powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tymi płatnościami zgodnie z art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: (...). W świetle art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, przejściowa płatność z tytułu owoców miękkich przyznawana jest jedynie w odniesieniu do obszarów, których produkcja objęta jest umową dotyczącą przetwarzania na jeden z produktów wymienionych w art. 1 ust. 1 lit. j) rozporządzenia (WE) nr 1234/2007. Z art. 58 akapit drugi i trzeci rozporządzenia 1121/2009 wynika, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej do danej grupy upraw, zaś rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia. Zgodnie z art. 3 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach UE, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kpa, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust. 1). W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej (ust. 2): 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 kpa nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3). 4.1. Zdaniem Sądu, zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, zostały wydane z naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 1 – 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach. Organy nie wyjaśniły bowiem, czego dotyczy wniosek skarżącego zmieniony [...] czerwca 2011 r. Z jego treści wynika, że skarżący zadeklarował do płatności uprawę malin (JPO/RS oraz OM) na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha. Działka ta została ujawniona przez skarżącego w pierwotnym wniosku, choć w sposób na tyle mało czytelny, że nie sposób wskazać, czy dotyczy JPO/RŚ czy też OM, a może dotyczy zarówno JPO/RŚ, jak i OM. Z akt sprawy wynika, że umowa kontraktacji z [...] marca 2011 r. zawarta przez skarżącego wpłynęła do organu I instancji [...] maja 2011 r. Z treści tej umowy wynika, że dotyczy dostawy malin uprawianych przez skarżącego na obszarze o powierzchni [...] ha. Z akt sprawy nie wynika, że organ I instancji podejmował stosowne działania wyjaśniające przed [...] czerwca 2011 r., tj. przed złożeniem przez skarżącego zmienionego wniosku, którego treść wskazuje, że dotyczy on działki o powierzchni [...] ha. Skoro z treści tego wniosku nie wynika, że skarżący deklarował do płatności przejściowej działki rolne o powierzchni [...] ha, a wniosek pierwotny jest w tym zakresie mało czytelny, to znaczy, że organy w sposób dowolny uznały, że skarżący deklarował [...] ha powierzchni gruntów rolnych do płatności przejściowej. Zdaniem Sądu, w celu ustalenia deklarowanej przez skarżącego powierzchni do płatności przejściowej, powinien on zostać wezwany do złożenia stosownych wyjaśnień dotyczących jego wniosku zmienionego [...] czerwca 2011 r. W świetle art. 3 ust. 2 pkt 1 – 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach, obowiązkiem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wyjaśnianie takich wątpliwości, jak w sprawie niniejszej. 4.2. W ocenie Sądu, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego odnośnie istoty płatności przejściowej wynikającej z art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Płatność ta dotyczy bowiem wyłącznie powierzchni objętej stosowną umową kontraktacji. Drugorzędne znaczenie ma zatem faktyczny obszar gruntów rolnych wykorzystywany przez skarżącego w celu uprawy malin. Organ odwoławczy ma nadto nie tylko prawo, ale i obowiązek usuwania uchybień organu I instancji rozstrzygając sprawę co do istoty, bez konieczności uchylania częściowo wadliwej decyzji, jeżeli rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Skoro jednak organ odwoławczy odstąpił od obowiązku wyjaśnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy niezbędnych do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, to obie decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego. 5. Zarzuty skargi Sąd uznał za chybione. Argumentacja przedstawiona przez autora skargi świadczy o braku zrozumienia istoty problemu w niniejszej sprawie, gdyż koncentruje się on na powierzchni gruntów rolnych, na których skarżący faktycznie uprawia maliny. Argumentacja skargi nie dotyczy zaś warunków płatności wynikających w art. 98 ust. 2 rozporządzenia 73/2009, do którego stosowania odsyła art. 7 ust. 3a ustawy o płatnościach. Skoro obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpoznawanie sprawy co do istoty, to znaczy, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Chybiony jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach. Ponieważ zarzut ten nie został uzasadniony, Sąd postanowił odstąpić od dalszych wyjaśnień w tym zakresie. Oczywiście chybiony jest wniosek skargi skierowany do Sądu, dotyczący zmiany zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie skarżącemu płatności przejściowej. Sądy administracyjne dokonują bowiem co do zasady kontroli legalności między innymi takich aktów, jak zaskarżona decyzja, ale nie zostały wyposażone przez ustawodawcę w kompetencje reformatoryjne. Obowiązujące przepisy nie przewidują zatem możliwości przyznania skarżącemu przez tut. Sąd płatności przejściowej. Dodać warto, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wniosek skarżącego dotyczący przyznania płatności przejściowej do powierzchni [...] ha objętej uprawą [...], jest bezpodstawny. Uwzględniając wniosek zawarty w skardze, Sąd uchylił w całości zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzje, z przyczyn wskazanych wyżej. 6. Reasumując, skoro organy nie wyjaśniły, czemu miała służyć zmiana wniosku skarżącego dokonana [...] czerwca 2011 r. w zakresie płatności przejściowej związanej z uprawą malin na działce nr [...] o powierzchni [...] ha, to uznać należy, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 1 – 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie wykluczyły bowiem możliwości, że intencją skarżącego było deklarowanie do płatności przejściowej obszaru upraw malin o powierzchni [...] ha, czyli mniejszej od powierzchni objętej umową kontraktacji ([...] ha). Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie wezwać skarżącego do złożenia wyjaśnień dotyczących deklarowanej przez niego powierzchni gruntów rolnych na potrzeby płatności przejściowej na 2011 r., objętych uprawą malin i stosowną umową kontraktacji. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w pkt 1 i pkt 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów sądowych Sąd nie orzekał, gdyż strona skarżąca korzysta z przyznanego jej w tym zakresie prawa pomocy.