VIII SA/Wa 342/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności renty strukturalnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej Z. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem Nr [...]z [...] stycznia 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w W. po rozpatrzeniu zażalenia Z. K. na postanowienie w przedmiocie wstrzymania z urzędu płatności renty strukturalnej utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego i prawnego: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. decyzją z [...] września 2006 r. orzekł o przyznaniu renty strukturalnej Z. K. – powoływana dalej jako skarżąca. Przeprowadzona [...] maja 2010 r. systemowa kontrola na miejscu u przejmującego gospodarstwo rolne oraz u beneficjenta renty strukturalnej wykryła nieprawidłowości na podstawie których Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wznowił postępowanie w sprawie decyzji o przyznaniu skarżącej renty strukturalnej. Oceniając sytuację w świetle art. 152 § 1 kpa organ I instancji postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. z urzędu wstrzymał płatność renty strukturalnej dla skarżącej. Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, w którym podważyła wyniki kontroli przeprowadzonej przez [...] Oddział Regionalny Biuro Kontroli, w szczególności dla działki nr [...]. Podniosła, iż wynajęty geodeta dokonał pomiarów odzwierciedlających faktyczne użytkowanie działki, czego dowodem jest załączona mapa z wynikami pomiarów, które to wyniki w żaden sposób nie pokrywają się z pomiarami dokonanymi przez Biuro Kontroli. Organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie podniósł, iż wyniki kontroli na miejscu z [...] maja 2010 r. wskazują niezbicie, że deklarowane we wniosku o przyznanie renty strukturalnej gospodarstwo rolne nie spełniało warunku z § 4 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.) tj. nie stanowiło minimalnej powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych. We wniosku o przyznanie renty strukturalnej skarżąca zadeklarowała do przekazania gospodarstwo rolne o pow. [...] ha użytków rolnych, zaś w/w kontrola ujawniła, że działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha jest w całości zadrzewiona – kilkunastoletni las. Działki nr [...] o pow. [...] ha nie można było zidentyfikować. Wyniki kontroli udokumentowane aktualnymi zdjęciami i z okresu przekazywania gospodarstwa (zdjęcia satelitarne) wskazują, że skarżąca nie posiadała gospodarstwa rolnego o minimalnej powierzchni użytków rolnych 1 ha w czasie przekazywania następcy. Do użytków rolnych można było zakwalifikować jedynie działkę ewidencyjną [...] o pow. [...] ha. Wyjaśnienia skarżącej o jej niewiedzy o stanie fizycznym posiadanych gruntów rolnych nasuwają też wątpliwości co do prowadzenia przez nią działalności rolniczej nieprzerwanie przez [...] lat przed złożeniem wniosku. W przypadku posiadania wiedzy o stanie faktycznym gruntów wnioskodawczyni deklarując do przekazania grunty rolne w rzeczywistości będące lasem dopuściła się czynu niedozwolonego, następstwem czego było przyznanie jej renty strukturalnej. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie działań pomocowych UE opiera się na wynikach kontroli na miejscu dokonywanych przez uprawnionych inspektorów Biura Kontroli i nie może uwzględnić pomiarów dokonanych przez geodetę powołanego przez stronę. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] grudnia 2010 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art 144, 152 § 1 kpa i art. 151§ 1 pkt 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podniosła w szczególności, iż protokół z kontroli nie stanowi wiarygodnego źródła informacji i dowodu, bowiem kontrolerzy nie ustalili położenia działki nr [...], co spowodowało nie uwzględnienie jej obszaru do obliczeń powierzchni użytków rolnych, co rzutuje na rzetelność kontroli. Nadto działka nr [...] uznana została za zalesioną w całości drzewami kilkunastoletnimi jedynie na podstawie wizualnej, a nie na podstawie badania pnia drzewa, podczas gdy wiadomym jest , iż poszczególne odmiany drzew mają różną szybkość wzrostu, tak więc okoliczność wieku drzew nie została profesjonalnie zbadana. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że jej dokładne ustalenie rzutuje na legalność wszczęcia postępowania wznowieniowego, bowiem protokół kontroli był jedyną podstawą zakwestionowania decyzji rentowej. Zdjęcie z daty kontroli obrazuje stan ok. połowy działki nr [...], datowane jest ręcznie przez kontrolera. Zdjęcie satelitarne nie potwierdza zalesienia całości w/w działki, datę naniesiono na nim ręcznie, przez niezidentyfikowaną osobę i wynika z niego, że tylko część działki jest zalesiona. Zauważyła, iż przesłanki do przyznania renty strukturalnej nawet w postępowaniu wznowieniowym mogą być badane najpóźniej na datę wydania decyzji, a nawet obecnie nie da się przyjąć, że całość powierzchni działki [...] jest zalesiona. Wstrzymanie płatności renty narusza uzasadniony i ważny interes skarżącej – pozbawia ją podstawowych środków utrzymania. Skarżąca podniosła też, iż do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 kpa dochodzi, gdy dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe, przy czym sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu chyba, że sfałszowanie jest oczywiste, a wznowienie niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, co nie miało miejsca. Nie zachodziła też przesłanka niemożności wszczęcia postępowania w sprawie fałszu dowodu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z takim zakresem jurysdykcji sąd administracyjny nie jest uprawniony do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu obie w/w decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniało ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W sprawie niniejszej prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] września 2006 r. w sprawie przyznającej rentę strukturalną skarżącej. Jako podstawę prawną wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Przepis ten stanowi, iż w sytuacji, gdy dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, a sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, zaś wznowienie niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego - dopuszczalne jest wznowienie postępowania również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu - art. 145 § 2 kpa. Sytuacja taka nie miała miejsca w sprawie niniejszej, bowiem brak jest stwierdzenia sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu. Nie wykazano też istnienia przesłanek z § 2 przywołanego przepisu - brak jest oceny organu, która winna być poprzedzona ustaleniem wystąpienia tych wartości podlegających szczególnej ochronie, jak i oczywistości fałszu dowodu. Wydane rozstrzygnięcie naruszające te warunki stanowi rażące naruszenie prawa. Drugim wyjątkiem jest regulacja zawarta w art. 145 § 3 kpa w myśl której postępowanie można wznowić także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Również wystąpienia tych przesłanek organy obu instancji nie wykazały w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Kolejnym mankamentem prowadzonego postępowania było wybiórcze potraktowanie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, odmowa wiary dowodom wskazanym przez skarżącą bez należytego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierowały się przy tym organy administracji. Kluczowym dowodem w oparciu o który wznowiono postępowanie jest protokół z kontroli przeprowadzonej [...] maja 2010 r. Z treści protokołu wynika, iż kontrolerzy nie ustalili położenia działki nr [...] – wpisano kod [...] – brak możliwości zlokalizowania i przeprowadzenia kontroli przejętej działki ewidencyjnej. Stawia to pod znakiem zapytania rzetelność przeprowadzonej kontroli i znajdujących się w niej uwag, zwłaszcza, że skarżąca podczas kontroli była obecna. Jak wynika z kolei z wyjaśnień skarżącej z [...] września 2010 r. nie była podczas kontroli na miejscu, inspektorzy w domu nie poinformowali jej, że są nieprawidłowości, a jedynie że wezwą do wyjaśnień jej syna dlaczego zapuścił ziemię. Zauważyć należy, iż powierzchnia działki nr [...] jako niezidentyfikowana podczas kontroli nie została wliczona do posiadanych przez skarżącą użytków, co nie może mieć miejsca bowiem, nieudolność organu nie powinna rodzić ujemnych konsekwencji dla skarżącej. Nadto z protokołu kontroli wynika, iż działka nr [...], mierzona metodą wizualną, uznana została za las. Do protokołu dołączono dwa zdjęcia przedmiotowej działki obrazujące stan około połowy działki z daty kontroli, podczas gdy w postępowaniu niniejszym miarodajnym winien być stan faktyczny ustalany na datę wydania decyzji o przyznaniu renty strukturalnej, a zatem na 2006 rok. Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji teza, iż przedmiotowa działka porośnięta jest w całości drzewami kilkunastoletnimi jedynie na podstawie wizualnej, a nie na podstawie badania pni drzew, podczas gdy wiadomym jest, iż poszczególne odmiany drzew mają różną szybkość wzrostu, czyni zasadnym zarzut skargi, iż okoliczność wieku drzew nie została profesjonalnie zbadana. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że jej dokładne ustalenie rzutuje na legalność ( pod względem faktycznym, nie prawnym) wszczęcia postępowania wznowieniowego zwłaszcza, że protokół kontroli był jedyną podstawą zakwestionowania decyzji rentowej. Zdjęcie satelitarne dołączone do akt nie potwierdza zalesienia całości w/w działki, datę naniesiono na nim ręcznie, przez niezidentyfikowaną osobę i wynika z niego, że tylko część działki jest zalesiona. Zdjęcie to nie zostało zatem w prawidłowy sposób opisane. Organy obu instancji nie odniosły się też do wyjaśnień skarżącej odnośnie zadrzewienia, zakrzewienia części działki nr [...] i złożonego przez nią dowodu – pomiaru użytków rolnych na działce nr [...] sporządzonego przez geodetę uprawnionego K. J.. Nie ustosunkowały się również do zeznań K. J. przesłuchanego jako świadka, z których wynika m.in. fakt , iż na powierzchni [...] ha sporna działka stanowiła użytek rolny – była zaorana. Należy mieć na uwadze, iż postępowanie wznowieniowe w ramach którego doszło do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, pomimo charakteru głównego świadczenia i w związku z tym stosowanych przepisów wspólnotowych, toczy się również zgodnie z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej powoływanej jako kpa. Przepisy te zobowiązują zaś organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej rozstrzygnięcia w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Obowiązek ten obciąża zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy ponownie rozstrzygający sprawę. Z kolei przepis art. 107 § 3 kpa nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego, które w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione , dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i uzasadnienia prawnego wydawanych decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że uzasadnienie organu I i II instancji nie zawiera pełnego przedstawienia materiału dowodowego na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Nie obrazuje w jaki sposób kontrola na miejscu została przeprowadzona i na ile jest ona dokładna. Nadto, pomimo zakwestionowania przez stronę wyników kontroli na miejscu, uzasadnienie postanowienia wskazuje na to, że opiera się ono wyłącznie na protokole z tej kontroli, przyjmując, iż jej wyniki są prawidłowe i uzasadniają zastosowanie trybu z art. 152 § 1 kpa, nie odnosi się też do zarzutu z zażalenia powołanych wyżej. W świetle powyższego uznać należy, iż zaskarżone postanowienie jest nieprzekonywujące, a brak prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego i zastosowanie błędnej podstawy prawnej wznowienia postępowania nie pozwala uznać, czy w rzeczywistości zaistniały przesłanki do wstrzymania z urzędu płatności renty strukturalnej. W myśl art. 152 organ administracji publicznej wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Interpretacja przesłanek tego przepisu z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych winna mieć charakter ścieśniający. Użyte w cytowanym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" należy traktować nie jako luźną poszlakę, czy możliwość, ale jako wniosek wynikający ze zbadanych w sposób rzetelny wszystkich okoliczności sprawy, a nie jedynie części dowodów zgromadzonych w sprawie. W ocenie Sądu obie decyzje wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1, 107 § 3, 152 § 1 kpa, a także tych przepisów postępowania administracyjnego, które obligują organ do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ponownie przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu należy uwzględnić powyżej uczynione przez Sąd uwagi. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) w związku z art. 135 i art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. ----------------------- 7