VIII SA/Wa 342/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Okręg [...] w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nieodpłatnego przekazania nieruchomości oddala skargę. W przedmiotowej sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r. znak: [...] Prezydent Miasta R. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby urządzenia ogrodów działkowych, działki nr [...] o pow. 1534 m², stanowiącej własność C. K. oraz działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 5296 m², stanowiących własność S. K., położonych w R. przy ul. K. i ul. W.. Jednocześnie ustalono odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w kwocie [...] zł za działkę nr [...] oraz w kwocie [...] zł za działki o numerach: [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] września 1977 r. Nr [...] Prezydent Miasta R., z upoważnienia którego działał Zarząd Gospodarki Terenami w R., orzekł o przekazaniu nieodpłatnie w użytkowanie na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w R. terenu Skarbu Państwa, w tym działek nr [...], nr [...] oraz nr [...], z przeznaczeniem pod stałe pracownicze ogrody działkowe dla pracowników wymienionych w decyzji zakładów pracy. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...], znak [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r., znak [...] dotyczącej wywłaszczenia działek nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. M. S. i S. W. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 1997 r. Nr [...], orzekającej o przekazaniu nieodpłatnie w użytkowanie działek nr [...], nr [...] oraz nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na fakt stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu ww. działek. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ I instancji) decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r, poz. 267, zwanej dalej: k.p.a.), stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. Nr [...] z [...] września 1977 r., wydanej w przedmiocie przekazania nieodpłatnie w użytkowanie na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Pracowniczych Ogródków Działkowych w R. z przeznaczeniem dla Przedsiębiorstwa "[...]" w R. - 1 ha, Spółdzielni [...] "[...]" R. - 2 ha, Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej - pow. 5832 m², Przedsiębiorstwa "[...]" w R. - 2 ha, Przedsiębiorstwa Budownictwa Kolejowego w R. - 2 ha, Zakładów Naprawczych Taboru Kolejowego w R. - 1 ha, [...] Zakładów Naprawy Samochodów w R. - 2 ha, Zakładów "[...]" w R. - 1 ha, teren o pow. ogólnej - 11 ha 5832 m², położony w R. przy ulicach W. i S., składający się z 19 działek oznaczonych numerami:[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] w części dotyczącej działek o numerach: [...],[...] oraz [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że kwestionowana decyzja prezydenta Miasta R. Nr [...] z dnia [...] września 1977 r. została wydana na podstawie art. 6 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1962 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18 poz. 117). Analiza przepisów wskazuje jednak, że brak jest ustawy wymienionej w podstawie prawnej decyzji. Wojewoda zauważył, że w dacie wydania decyzji obowiązywała ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, zgodnie z którą obowiązek zakładania pracowniczych ogrodów działkowych ciążył na gminach, którym w tym celu służyło prawo nabywania terenów w drodze wywłaszczenia. Wojewoda uznał, że wobec stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r. o wywłaszczeniu przedmiotowych działek, decyzja ostateczna z dnia [...] września 1977 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w chwili jej wydania przedmiotowe nieruchomości nie stanowiły własności Skarbu Państwa. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Okręg [...] w W. (dalej: Stowarzyszenie, skarżący, PZD), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że w dniu wydania decyzji ostatecznej z [...] września 1977 r. organ administracji nie wiedział i nie mógł wiedzieć, że Skarb Państwa nie jest właścicielem działek o numerach: [...],[...] i [...], zatem w świetle posiadanych dokumentów działał on w dobrej wierze i świadomości posiadania własności wskazanych działek gruntu. Zatem stwierdzenie braku posiadania prawa własności ma charakter następczy. Stowarzyszenie zauważyło, że wprawdzie pomylono w decyzji administracyjnej z dnia [...] września 1977 r. rok wydania ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, to jednak dzień i miesiąc tej ustawy podano prawidłowo, zatem nie można stwierdzić, iż nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli nie doszło do naruszenia prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, to tym bardziej nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie ma zatem podstawy prawnej do stwierdzenia następczej nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] września 1977 r., bowiem obiektywnie nie istniała przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej: Minister, organ odwoławczy), znak: [...], po rozpoznaniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody. W uzasadnieniu decyzji Minister zauważył, że podstawą wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej stanowił art. 6 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogródkach działkowych (Dz.U.18, poz. 117, zwana dalej: u.p.o.d.). Przepis ten nie stanowił jednak prawidłowej podstawy przekazania gruntu Skarbowi Państwa w użytkowanie pracowniczych ogródków działkowych. Właściwą podstawą jest art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm., zwana dalej: ustawą o gospodarce terenami). Zauważył, że powołanie wadliwego przepisu prawnego samo przez się nie powoduje nieważności decyzji, jeżeli wydane rozstrzygnięcie znajduje oparcie w innym przepisie prawnym. Jest to niewątpliwie uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, które mogłoby skutkować uchyleniem decyzji tylko w razie stwierdzenia, że miało istotny wpływ na wynik sprawy. Minister wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] sierpnia 1977 r., orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby urządzenia ogrodów działkowych działek nr: [...] o powierzchni 1534 m², stanowiącej własność C. K. oraz działek nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 5296 m2, stanowiących własność S. K., położonych w R. przy ul. K. i ul. W., wywołała skutek ex tunc, co powoduje, że sporna nieruchomość nigdy nie stała się własnością Skarbu Państwa. Tym samym Skarb Państwa nie mógł być uznany za właściciela przedmiotowej nieruchomości w zakresie dotyczącym działek: nr [...],[...] i [...]. Skoro zatem Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo własności do nieruchomości oznaczonej ww. numerami, to nie mógł być on uprawniony do jej przekazania w użytkowanie na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w R.. W związku z tym Prezydent Miasta R., wydając decyzję ostateczną z dnia [...] września 1977 r., rażąco naruszył art. 8 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami, a tym samym decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 1977 r. Nr [...], w części dotyczącej działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] (aktualnie oznaczonych jako działki nr [...], nr [...] i nr [...]) jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 156 § 2 k.p.a., który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z akt sprawy nie wynika, aby Skarb Państwa rozporządził przedmiotową nieruchomością. Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego Rep. [...] Nr [...] umowy działu spadku, umowy dożywocia, umowy darowizn oraz umowy rozszerzenia wspólności ustawowej wynika, że następcami prawnymi C. K. są: M. S. i S. W.. Ponadto z dokumentu tego wynika, że S. W. zmarła dnia [...] marca 2015 r., zaś spadek po niej na podstawie ustawy nabyli T. W. i M. S.. Umową z dnia [...] lipca 2015 r. dokonano m.in. działu spadku po S. W., w wyniku czego prawa do nieruchomości, stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, nabyła M. S.. Następnie również umową z dnia [...] lipca 2015 r. M. S. darowała synowi P. S. i córce J. T. udziały po ½ części w działkach o aktualnych numerach ewidencyjnych: [...],[...] i [...] (dawne numery: [...],[...] i [...]), co wynika z aktualnej treści ksiąg wieczystych, w których jako właściciele nieruchomości oznaczonej ww. numerami wpisani są właśnie P. S. i J. T.. Od powyższej decyzji skargę do sądu administracyjnego wniosło Stowarzyszenie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W pierwszej kolejności zarzucono nieważność postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 1977 r. przez Wojewodę [...] w I instancji oraz Ministra Infrastruktury i Budownictwa w II instancji, gdy tymczasem w tej sytuacji właściwym w sprawie organem było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Stanowi to rażące naruszenie art. 157 § 1 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy przez niewłaściwe organy. Stowarzyszenie dodatkowo zauważyło, że nie jest w tej sprawie bez znaczenia okoliczność, iż nieruchomość, której dotyczy postępowanie, z mocy samego prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przeszła na własność Gminy Miasta R.. Zaskarżonej decyzji w dalszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 8 ustawy o gospodarce terenami przez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, kiedy w dniu wydawania decyzji ostatecznej z [...] września 1977 r. jako właściciel występował Skarb Państwa, a organ wydający decyzję w żaden sposób nie mógł przewidzieć zmiany stanu prawnego, jaka nastąpi 30 lat później, która będzie miała skutek ex tunc, co przy uwzględnieniu zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), czy zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) powinno prowadzić do wniosku, że przepis ten nie może zostać zastosowany w ten sposób, że stwierdza się, iż w 1977 r. doszło do jego rażącego naruszenia, a stwierdzenie to następuje w oparciu o stan, jaki zaistniał dopiero w roku 2008 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji w sytuacji, kiedy zostało ono wydane z naruszeniem prawa i na skutek wadliwie prowadzonego postępowania z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 156 k.p.a. i art. 16 k.p.a. W tym zakresie PZD podniósł, że organ I instancji błędnie uznał, iż brak jest ustawy wymienionej w podstawie prawnej decyzji ostatecznej z 15 września 1977 r. stwierdzając, że decyzja ta została wydana w oparciu o u.p.o.d. z 1962 r. w sytuacji, kiedy wynika z niej wprost, że została ona podjęta na podstawie ustawy z 9 marca 1949 r., funkcjonującej w obrocie prawnym. Organ odwoławczy, dostrzegając powyższe uchybienie, nie uchylił decyzji organu I instancji i nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania; - organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i dowodowego pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 k.p.a., a z uzasadnienia jego decyzji wynika, że stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] września 1977 r. tylko i wyłącznie z tego powodu, że nigdy nie było takiej ustawy, jaka została powołana jako podstawa prawna tej decyzji oraz z tego powodu, że w 2008 r. stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1977 r., w wyniku czego tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości został utracony przez Skarb Państwa (co wyniknęło po kilkudziesięciu latach od dnia ustanowienia decyzją z dnia [...] września 1977 r. ograniczonego prawa użytkowania nieruchomości i w czym nie należy poszukiwać podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1977 r.). Organ I instancji nie ustalił, jaki przepis prawa został naruszony, czy zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa, na czym polega rażące naruszenie, zaś organ odwoławczy wobec tylu naruszeń nie uchylił zaskarżonej decyzji i nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania; - organ odwoławczy, badając sprawę na podstawie innej ustawy, aniżeli organ I instancji, nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w celu przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego ustalającego, czy przy wydawaniu decyzji z [...] września 1977 r. doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego, czym w istocie pozbawił skarżącego jednej instancji i jednocześnie usankcjonował istniejącą dalej w obrocie prawnym decyzję organu I instancji, która rażąco narusza przepisy (sprawa przez organ I instancji była badana w oparciu o niewłaściwe przepisy prawa materialnego); - organ odwoławczy usankcjonował stwierdzenie nieważności decyzji, która nie była dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., i w sytuacji, kiedy stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, od której nie należy odstępować w szczególności w przypadku, gdy mowa jest o ewentualnych naruszeniach, nie mających charakteru "rażącego" (wszakże w dacie wydawania decyzji o przekazaniu nieodpłatnego prawa użytkowania jako właściciel nieruchomości funkcjonował Skarb Państwa, a organ administracji nie miał wiedzy o tym, że nieruchomość stanie się za kilkadziesiąt lat własnością osoby fizycznej na skutek stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej ze skutkiem ex tunc; przy ustalaniu, czy podczas wydawania decyzji ostatecznej rażąco naruszono prawo nie bez znaczenia jest stan faktyczny i prawny istniejący w dniu [...] września1977 r.); - nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy przepisów ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 1981 r. oraz ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z 2005 r. oraz 2013 r., z których wynika, że intencją ustawodawcy było i jest, aby Polski Związek Działkowców był posiadaczem zależnym nieruchomości, na których funkcjonują rodzinne ogrody działkowe, o ile Polski Związek Działkowców nie jest właścicielem takich nieruchomości; - organ niesłusznie uznał (niejako z automatu), że naturalną konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej (w wyniku czego własność nieruchomości została utracona przez podmiot publiczny na rzecz spadkobierców C. K. i S. K.) jest stwierdzenie nieważności decyzji przekazującej Wojewódzkiemu Zarządowi Ogrodów Działkowych w R. ograniczone prawo rzeczowe w postaci prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości, co w istocie stanowiło podstawę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; organ nie dokonawszy wnikliwiej analizy pod kątem wystąpienia konkretnej przesłanki z art. 156 k.p.a., bez wytłumaczenia na czym polega stwierdzone przez niego naruszenie przy wydawaniu decyzji ostatecznej i z jakiego powodu uznaje je za rażące, swoje rozstrzygnięcie sprowadził jedynie do tego, że kilkadziesiąt lat później została wydana decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wywłaszczeniowej, w wyniku której w dniu ustanowienia prawa użytkowania spornej nieruchomości Skarb Państwa nie był jej właścicielem; - organy nie zbadały wnikliwie, czy w dniu wydawania decyzji z dnia [...] września 1977 r. istniały podstawy prawne do przekazania spornego terenu w użytkowanie Wojewódzkiemu Zarządowi Ogrodów Działkowych w R. z przeznaczeniem na założenie pracowniczych ogrodów działkowych dla pracowników określonych przedsiębiorstw/zakładów pracy; - organy rażąco naruszyły zasadę pogłębiania zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej, uznając za zasadne stwierdzenie nieważności decyzji, która zapadła czterdzieści lat temu i która zdążyła wywołać skutki prawne (na terenie został założony pracowniczy ogród działkowy, teren został podzielony na małe działki rodzinne, które zostały przydzielone wielu użytkownikom - działkowcom, nieruchomość została zagospodarowana, powstała na niej odpowiednia infrastruktura ogrodowa, itp.); - nawet gdyby uznać (co skarżący kwestionuje), że mielibyśmy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa - to organ nie wziął pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2015 r., który uznał, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu (a w przedmiotowej sprawie jest to niemalże 40 lat), a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy - jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji organ odwoławczy usankcjonował rozstrzygnięcie wydane na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego, skutkujących uchyleniem decyzji, stwierdzeniem jej nieważności lub stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 k.p.a.). Oceniając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie podkreślić należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego też powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Z treści art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Kontrola decyzji w postępowaniu nieważnościowym sprowadza się jedynie do kwestii, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Wśród wad kwalifikowanych, stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 513/09, z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, wszystkie publ. cbosa). Nie każde jednak naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13, wszystkie publ. cbosa). Postępowanie o stwierdzenie nieważności może zostać wszczęte na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie na skutek wniosku M. S. i S. W. (dalej: wnioskodawcy) o stwierdzenie nieważności z dnia [...] sierpnia 2012 r., organy nadzoru kontrolowały decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] września 1977 r., dotyczącą przekazania nieodpłatnie w użytkowanie na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w R. z przeznaczeniem dla 8 zakładów pracy na terenie R. teren o powierzchni ogólnej 11 ha 5832 m², składający się z 19 działek, wśród których były działki oznaczone numerami: [...] o powierzchni 1534 m² - własność C. K. oraz [...] i [...] o łącznej powierzchni 5.296 m², będące własnością S. K.. Teren przekazany w użytkowanie był własnością Skarbu Państwa na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 1977 r., wydanej przez Prezydenta Miasta R. o wywłaszczeniu powyższych działek, położonych przy ul. W. i K. w R. na potrzeby urządzenia ogrodów działkowych. Podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności był art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa z uwagi na stwierdzoną wcześniej nieważność decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1977 r. dotyczącej ww. działek, co nastąpiło decyzją Wojewody Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Tak więc decyzja kontrolowana w toku przedmiotowego postępowania nadzorczego była decyzją przedmiotowo zależną od pierwotnej, podstawowej decyzji wywłaszczeniowej. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje ze skutkiem ex tunc (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1722/96, publ. Lex nr 44650). Na skutek stwierdzenia nieważności kontrolowana decyzja zostaje wyeliminowana z obrotu ze skutkami od początku, czyli dochodzi do powrotu do stanu prawnego sprzed jej wydania. W związku z tym, w dniu wydania decyzji kontrolowanej w tym postępowaniu z dnia [...] września 1977 r. o przekazaniu na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w R. nieodpłatnie w użytkowanie m.in. działek o numerach: [...],[...] i [...], Skarb Państwa nie był właścicielem tych gruntów. Tym samym nie mogło dojść do ich przekazania w trybie art. 8 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami, z którego wynika, że podstawową przesłanką przekazania nieruchomości organizacji społecznej w użytkowanie było przysługiwanie prawa własności tej nieruchomości Skarbowi Państwa. Jeśli tak, to należy uznać, że decyzja ostateczna z [...] września 1977 r. została wydana z rażącym naruszeniem w.cyt. przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami, a więc zachodzi przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. To główne ustalenie organów orzekających w sprawie koresponduje z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, publ. Lex nr 1225395) przesądzającą, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Organy orzekające nie naruszyły więc, wbrew zarzutom skargi, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 16 k.p.a. (zasada trwałości decyzji), bowiem w takiej sytuacji, jeśli mamy do czynienia ze skutkami stwierdzenia nieważności ex tunc, bez znaczenia jest wskazywanie na dobrą wiarę organu wydającego decyzję w 1977 r., kiedy Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości, że wówczas nie mógł przewidzieć zmiany stanu prawnego, jaki nastąpi 30 lat później. W sytuacji skutku prawnego ex tunc, będącego konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z [...] września 1977 r., nie ma znaczenia stan faktyczny i prawny istniejący w tym dniu oraz okoliczność, że stwierdzenie nieważności tej decyzji nastąpiło w oparciu o stan prawny zaistniały w 2008 r. na skutek stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W dalszej kolejności należy stwierdzić, że nie zachodzi w tej sprawie negatywna przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a., tj. nieodwracalność skutków prawnych. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że Skarb Państwa nie rozporządził przedmiotową nieruchomością. Błędne jest stanowisko skarżącego, że organy nie uwzględniły przejścia nieruchomości składającej się z działek o numerach: [...],[...] i [...] na własność Gminy Miasta R. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Rzeczywiście decyzją z dnia [...] stycznia 1995 r. Nr [...] Wojewoda R. stwierdził nabycie przez Miasto R. z mocy prawa, nieodpłatnie własność nieruchomości stanowiącej ogródki działkowe o łącznej powierzchni 11 ha 5832 m² (w tym przedmiotowe działki), jednak Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Według aktualnej treści ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...], jako właściciele nieruchomości oznaczonej numerami działek: [...],[...] i [...] wpisani są: P. S. i J. T. (aktualna numeracja działek to: [...],[...] i [...]). Nie można również odwoływać się do cywilnoprawnego charakteru użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego w kontekście zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ to użytkowanie zostało ustanowione decyzją administracyjną, której skutki są możliwe do odwrócenia. Sąd podziela zarzuty skargi podnoszone wobec decyzji organu I instancji. Jej uzasadnienie jest lakoniczne, nie wskazuje przepisu, który został rażąco naruszony i błędnie podnosi, że decyzja kontrolowana w trybie nadzoru została wydana na podstawie ustawy, która w takiej formie nie obowiązywała w dacie jej wydawania. Wojewoda wskazał bowiem, że kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 6 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1962 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, gdy tymczasem w decyzji wskazano tę ustawę z prawidłowym rokiem jej wydania, tj. 1949, a nie 1962 r. To uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem Minister, rozpoznając sprawę merytorycznie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wskazał już na prawidłowe oznaczenie u.p.o.d., jednocześnie podnosząc, że przepisy tej ustawy nie stanowią prawidłowej podstawy przekazania gruntu Skarbu Państwa w użytkowanie pracowniczych ogródków działkowych. Organ odwoławczy wskazał, że właściwą podstawą prawną decyzji ostatecznej z [...] września 1977 r. jest art. 8 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu terenami i rażące naruszenie właśnie tego przepisu jest podstawą do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji ostatecznej. Sąd podzielił argumentację Ministra, że powołanie wadliwego przepisu prawnego samo przez się nie powoduje nieważności decyzji, jeżeli wydane rozstrzygnięcie znajduje oparcie w innym przepisie prawnym. Jest to niewątpliwie uchybienie przepisom postępowania , które mogłoby skutkować uchyleniem decyzji tylko w razie stwierdzenia, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach tej sprawy, wobec stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z [...] sierpnia 1977 r., powyższe uchybienie procesowe, polegające na wskazaniu innej podstawy prawnej, aniżeli powinna być wskazana, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie można też mówić, że decyzja ostateczna została wydana bez podstawy prawnej. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny i może także dotyczyć części decyzji (tak: P. G., Sporządzanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (...), Warszawa 2013, s. 205-206). Pogląd ten znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdzie podkreśla się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawa, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por: wyroki NSA z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1369/06, publ. LEX nr 315975 oraz z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1257/15, publ. Lex nr 2205977). Z taką sytuacją w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nieważności przedmiotowego postępowania prowadzonego przez Wojewodę w I instancji i Ministra w II instancji należy stwierdzić, że organy administracji publicznej rozpoznające tę sprawę badały swoją właściwość, zgodnie z art. 19 k.p.a., czego dowodem jest znajdujące się w aktach administracyjnych pismo Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...]. Zgodnie z treścią art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Z ustaleń Ministra wynika, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji ostatecznej. Podstawą prawną wydania decyzji z dnia [...] września 1977 r. były przepisy ustawy o gospodarce terenami. O przekazaniu w nieodpłatne użytkowanie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa orzekał terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, od którego orzeczeń przysługiwało odwołanie do organu wojewódzkiego. Na gruncie obecnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwana dalej: u.g.n.), w sprawach dotyczących nieruchomości Skarbu Państwa orzeka właściwy starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa (art. 4 pkt 9 ww. ustawy). Organem wyższego stopnia dla orzeczeń wydawanych przez starostę jest wojewoda (art. 9a u.g.n.). Zgodnie natomiast z art. 17 pkt 2 k.p.a., organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. W związku z powyższym niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów dotyczących właściwości z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W odniesieniu do zarzutu braku zastosowania przez organy orzekające w przedmiotowej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, należy stwierdzić, że brak jest jeszcze nowelizacji k.p.a. wynikającej z tego wyroku, która wprowadziłaby przepis określający ograniczenia czasowe stwierdzenia nieważności z przyczyn stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Organy w tej sprawie nie były więc związane upływem okresu prawie 40 lat od wydania decyzji ostatecznej z [...] września 1977 r. przy stwierdzeniu jej nieważności z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe wywody na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi pozostają bez wpływu na zasadność zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.