VIII SA/Wa 343/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi R. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 14 marca 2025 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Przedmiotem skargi R. J. (dalej: skarżący) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: SKO, organ, Kolegium) z 14 marca 2025 r. znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta R. z 28 stycznia 2025 r. znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Pismem z 4 listopada 2024 r. skarżący wniósł do Prezydenta Miasta R. (dalej: Prezydent, organ I instancji) skargę na Kierownika Działu Funduszu Alimentacyjnego w R.. W odpowiedzi na powyższe pismem z 29 listopada 2024 r., Prezydent poinformował skarżącego o przeprowadzeniu w sprawie postępowania wyjaśniającego oraz jego wynikach, uznając skargę za bezzasadną. Następnie pismem z 7 grudnia 2024 r. skarżący powołując art. 9, art. 124 § 1 i art. 107 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735., dalej: k.p.a. )wniósł o doręczenie decyzji oraz pouczenia na pismo z 29 listopada 2024 r., ponieważ co do zasady przysługuje mu dwuinstancyjne postępowanie. W związku z powyższym wniósł o poinformowanie go o możliwości zaskarżenia wydanego pisma do organu odwoławczego. Postanowieniem z 28 stycznie 2025 r. Prezydent odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie uzupełnienia "decyzji" z 29 listopada 2024 r. W uzasadnieniu wskazał, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma wynika, że skarżący pismo z 27 listopada 2024 r. odebrał 05 grudnia 2024 r., a zatem zgodnie z przywołanym wyżej przepisem do 19 grudnia 2024 r. miał prawo żądać jego uzupełnienia w zakresie prawa odwołania. Pismo skarżącego z 07 grudnia 2024 r. wpłynęło do 10 stycznia 2025 r., a z koperty dołączonej do niego wynika, że zostało nadane 9 stycznia 2025 r. W związku z powyższym w ocenie Prezydenta, skarżący uchybił terminowi, o którym mowa w art. 111 § 1 k.p.a. Ponadto organ I instancji podniósł, iż pismo z 29 listopada 2024 r. nie ma charakteru decyzji bowiem nie przyznaje skarżącemu uprawnień ani nie nakłada na niego żadnych obowiązków. Dlatego też nie można uzupełnić przedmiotowego pisma o prawo do wniesienia odwołania, bo jak wskazano taka możliwość dotyczy wyłącznie decyzji. Od tego postanowienia skarżący złożył zażalenie w którym wskazując na brak podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wniósł o jego uchylenie. Rozpoznając zażalenie i utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie podjęte zaskarżonym postanowieniem jest prawidłowe, jednak motywy rozstrzygnięcia wskazane w jego uzasadnieniu są nieadekwatne. Według Kolegium niezasadne jest rozpatrzenie sprawy w aspekcie uchybienia terminu, o którym mowa w art. 111 § 1 k.p.a., bowiem pismo z 29 listopada 2024 r. z pewnością nie jest decyzją administracyjną. Pismo to stanowi zawiadomienie o załatwieniu skargi, o którym mowa w art. 238 § 1 k.p.a., dlatego też nie ma do niego zastosowania art. 111 § 1 k.p.a., zgodnie z którym strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Organ I instancji stwierdzając uchybienie w/w terminu uznał tym samym pismo z dnia 29.11.2024 r. jako decyzję, co było niezasadne. Postępowanie we wnioskowanym przez skarżącego zakresie nie mogło być wszczęte, jednak przepis art. 111 § 1 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania. Dlatego też SKO uznało, że rozstrzygniecie I instancji odpowiada prawu z tym, że znajduje ono inną podstawę. Kolegium powołało art. 61 a § 1 k.p.a. jako prawidłową podstawę prawną wydanego postanowienia. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podniósł zarzut niezgodności z 9 k.p.a., art. 222 k.p.a. w zw. z art. 223 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 2 zd. 1 Traktatu o Unii Europejskiej w zw. z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz w zw. z zasadą pewności prawa i zasadą ochrony zaufania. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienie oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta. W ocenie skarżącego organy powinny rozpoznać jego pismo z 7 grudnia 2024 r. w trybie art. art. 222 k.p.a. w zw. z art. 223 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. oraz zgodnie z zasadą pewności prawa i ochrony zaufania. W odpowiedzi na skargę SKO wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wniesiona skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z treścią powołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi skarżący uczynił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta R. z 28 stycznia 2025 r. odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie uzupełnienia, co do prawa odwołania pisma z 29 listopada 2024 r. informującego skarżącego o sposobie załatwienia skargi. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do treści art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1 służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). W myśl art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1); decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Zgodnie z art. 123 § 1 i 2 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (§ 1); postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie zaś z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Postanowienia, podobnie jak decyzje, są indywidualnymi aktami administracyjnymi i do wszystkich postanowień znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy odnoszące się do decyzji zawarte w art. 105, 107 § 2–5 oraz art. 109–113. Ponadto, wyłącznie do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 stosuje się odpowiednio przepisy o wznowieniu postępowania (art. 145–152) oraz stwierdzeniu nieważności (art. 156–159), z tym zastrzeżeniem, że zamiast decyzji wymienionych w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, organ wydaje postanowienie. Stosownie do treści art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Wobec teści art. 111 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. uzupełnienie co do prawa odwołania może dotyczyć wyłącznie decyzji administracyjnych i postanowień na które służy zażalenie. Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, o ile zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji (rozstrzygnięcie istoty sprawy, adresata, oznaczenie organu i podpis upoważnionej osoby, reprezentującej organ por. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, Nr 9, poz. 169). Stanowisko to ma zatem zastosowanie wyłącznie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjnych, a nie w sprawach, które takiego charakteru nie mają. Wracając na grunt sprawy niniejszej, stwierdzić należy, że analiza pisma Prezydenta z 28 listopada 2024 r. w sposób jednoznaczny prowadzi do przyjęcia, iż stanowi ono zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi udzielone w trybie art. 238 § 1 k.p.a. Zgodnie z przywołanym przepisem zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 k.p.a. Przedmiotowe pismo zawiera wszystkie elementy przewidziane we wskazanym normatywie – w tym informację o trybie postępowania w przypadku wniesienia kolejnych skarg. Postępowanie skargowe, uregulowane w Dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w szczególności nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie jest władczym i jednostronnym przejawem woli organu administracji publicznej, który wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego, tzn. powoduje powstanie, zmianę lub wygaśnięcie stosunku administracyjnoprawnego, co z punktu widzenia skarżącego znalazłoby wyraz w przyznaniu mu uprawnień lub nałożeniu obowiązków bądź też stwierdzeniu istnienia określonego uprawnienia lub obowiązku. Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie jest ani decyzją administracyjną ani postanowieniem, które podlegałoby zaskarżeniu odwołaniem, zażaleniem lub wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Ustalenie zatem, że wniosek o uzupełnienie co do prawa odwołania nie dotyczy decyzji lub zaskarżalnego postanowienia obligowało organy do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. tj. wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania. Sąd stwierdza zatem, że Prezydent prawidłowo wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a rozpoznające zażalenie Kolegium zasadnie je utrzymało w mocy. Innymi słowy nie było podstaw prawnych do uznania, że wydane pismo jest decyzja administracyjną. Wobec powyższego zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponadto w żadnym razie nie dotyczą one wydanego przez organy rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organy nie naruszyły w kontrolowanej przez Sąd sprawie przepisów postępowania ani przepisów Konstytucji RP. Przepisy kodeksu postepowania administracyjnego jasno i przejrzyście określają kiedy następuje wydanie decyzji administracyjnej. W świetle powyższego zbędne zatem było występowanie przez skład orzekający z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – w trybie art. 267 TFUE. Nie zachodziła także sytuacja dotycząca zawiadomienia Komisji Europejskiej o toczącym się procesie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.