VIII SA/Wa 348/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia licencji pilota śmigłowca turystycznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...]września 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2009r. znak [...] Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego / dalej jako "Prezes ULC"/, zawiesił W.P. licencję pilota śmigłowcowego turystycznego nr [...] wydaną w dn. [...].03.2009r. do czasu zakończenia postępowania w sprawie nieprawidłowości wykrytych w trakcie prowadzenia egzaminów teoretycznych w Urzędzie Lotnictwa Cywilnego, zobowiązał wymienionego do niezwłocznego przekazania posiadanej licencji oraz nadał wydanej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ jako podstawę prawną działania wskazał art. 100 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002r. Prawo lotnicze / Dz. U. z 2006r. nr 100 poz. 696 ze zm./ oraz § 21 ust.1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 3 września 2003r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego / Dz. U. nr 165 poz.1603 ze zm./. Organ stwierdził, że istnieje uzasadnione podejrzenie, że podczas zdawania przez W.P. egzaminów teoretycznych na licencję pilota śmigłowca turystycznego doszło do nieprawidłowości, które mogą wskazywać na niewystarczające merytoryczne przygotowanie kandydata. Jak wskazał organ, okres zawieszenia będzie trwał do czasu zakończenia prowadzenia postępowania przez upoważnione organy. Wyjaśnił też, że decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na to, iż niedostateczna wiedza w zakresie wymaganym licencją pilota zawodowego poddaje w wątpliwość gwarancje bezpieczeństwa w ruchu lotniczym. Od powyższej decyzji odwołał się, składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy W.P. zarzucając zaskarżonej decyzji pozbawienie go możliwości działania w postępowaniu przez niezawiadomienie go o wszczęciu postępowania oraz możliwości składania wniosków i przedstawienia stanowiska co do zebranych dowodów, tj. naruszenie art. 7-10 kpa. Ponadto, wydanej decyzji zarzucił naruszenie art.100 ust.1 ustawy Prawo lotnicze przez błędne jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie ma żadnych podstaw uzasadniających zawieszenie uzyskanej przez niego licencji lotniczej, a w szczególności takich, że w związku z czynnościami lotniczymi zagraża bezpieczeństwu w ruchu lotniczym. Po rozpoznaniu środka odwoławczego, w wydanej w dniu [...] listopada 2009r. decyzji nr [...] Prezes ULC uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia o okresie zawieszenia licencji i ustalił okres zawieszenia do dn. [...] stycznia 2010r. i uzależnił przywrócenie ważności licencji od zdania przez W.P. państwowego egzaminu teoretycznego ze wszystkich przedmiotów wymaganych w celu uzyskania licencji pilota śmigłowcowego turystycznego, w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Prezes ULC wskazał, że swoje podejrzenia co do prawidłowości zdanych przez skarżącego egzaminów oparł na dokumentach otrzymanych z Prokuratury Okręgowej w W. ze śledztwa w sprawie sygn. [...] dot. nieprawidłowości i korupcji podczas przeprowadzania egzaminów w ULC. Dokumenty te zostały zastrzeżone jako mogące być wykorzystane jedynie do użytku wewnętrznego. Organ nie mógł udostępnić powyższych dokumentów skarżącemu, bowiem Prokuratura nie wyraziła zgody na udostępnienie W.P. ani jego pełnomocnikowi żadnych dokumentów lub informacji pochodzących z tego śledztwa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.10 kpa, Prezes ULC podał, iż do akt sprawy dołączona została notatka służbowa o odstąpieniu od tej zasady kodeksowej. Tak więc, organ działał w oparciu o stan faktyczny i prawny / art.100 ust.1 pkt 3 Prawa lotniczego / obowiązujący w dacie wydawania decyzji pierwotnej, nie można zarzucić mu naruszenia art. 77§1 kpa, bowiem organ miał na względzie dokonaną przez siebie analizę porównawczą z raportu z egzaminów teoretycznych zdawanych przez skarżącego oraz postanowienie Prokuratury z dn. [...] sierpnia 2009r. o zastosowaniu wobec jednego z pracowników ULC środków zapobiegawczych w związku z prowadzonym śledztwem. Od powyższej, ostatecznej w administracyjnym toku postępowania decyzji, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W.P.. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1/ naruszenie art. 140 kpa w zw. z art. 7-10 kpa i art. 77§1 kpa oraz art. 107§3 kpa przez nierozpoznanie istoty wniesionego przez niego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, czyli zarzutu dotyczącego pozbawienia go możliwości działania i orzekania w stanie faktycznym niejawnym dla strony, którą pozbawia się praw nabytych w sytuacji braku konkretnych i ostatecznych ustaleń co do tego, że przy zdawaniu przez niego egzaminu doszło do jakichkolwiek nieprawidłowości; 2/ naruszenie art.100 ust.1 ustawy Prawo lotnicze przez błędne jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie ma żadnych podstaw uzasadniających zawieszenie uzyskanej przez niego licencji, a w szczególności takich, że zagraża bezpieczeństwu w ruchu lotniczym. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że samo podejrzenie popełnienia przestępstwa przez inne osoby nie może być podstawą pozbawienia go licencji. Organ nie dając mu możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, powołując się na nieznane mu i nawet nie opisane dowody – w sposób oczywisty narusza przepisy postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Przy piśmie z dn. [...].03.2009r. organ załączył uzupełniające dokumenty w postaci kserokopii udostępnionych przez Prokuraturę Okręgową w W. postanowień o przedstawieniu zarzutów, w tym skarżącemu W. P., postanowień o zastosowaniu środków zapobiegawczych oraz listę nazwisk osób w stosunku do których zachodzi podejrzenie, że podczas zdawania przez nie egzaminów doszło do nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Jak stanowi przepis art. 1§1 i 2 ustawy z dn.25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz.U. z 2002 Nr 153 poz. 1269 ze zm./ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie bądź też inny akt administracyjny lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną / vide art. 134§1 ustawy z dn.30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 Nr 153 poz. 1270 ze zm./ zwaną dalej p.p.s.a. Oceniana, z zastosowaniem powyższych kryteriów sądowej kontroli decyzji administracyjnych, skarga jako uzasadniona podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja, jaki i poprzedzająca ją decyzja I instancji naruszają przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszają przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Naruszenie przepisów prawa materialnego polega na przyjęciu wadliwej podstawy prawnej zawieszenia licencji w odniesieniu do ustalonego i wykazanego w wydanych decyzjach stanu faktycznego. Podstawy prawne zawieszania licencji pilota regulowane są w art.100 ust.1 i 2 powoływanej wyżej ustawy z dn.3 lipca 2002r. Prawo lotnicze. Jak stanowi art. 100 ust. 1 Prawa lotniczego, licencję lub wynikające z niej uprawnienia można cofnąć lub zawiesić w przypadku stwierdzenia, że członek personelu lotniczego: 1/ przestał spełniać warunki określone w art. 96 ust.1 i 2 ustawy; 2/ utracił kwalifikacje do wykonywania określonych czynności lotniczych; 3/ wykonując czynności lotnicze do których uprawnia go licencja, zagraża bezpieczeństwu ruchu lotniczego. Stosownie do ust. 2 tego artykułu, w przypadku badania prowadzonego przez komisję lub uprawnione organy państwowe, w celu stwierdzenia czy zaistniały przyczyny określone w ust.1 pkt 1-3, na czas prowadzenia dochodzenia Prezes Urzędu może licencję zawiesić oraz zatrzymać. Powołana przez organ w wydanych decyzjach podstawa prawna zawieszenia licencji skarżącego, nie odpowiada ustalonemu w sprawie stanowi faktycznemu. Przywołane przez Prezesa ULC fakty i okoliczności wynikające z ustaleń dokonanych w śledztwie prowadzonym przez Prokuraturę Okręgową w W., nie wskazują na stan realnego, stwierdzonego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu lotniczego przez skarżącego. Wskazane przez Prezesa ULC przesłanki zawieszenia wynikają właśnie z ustaleń poczynionych w postępowaniu karnym, zatem w ocenie Sądu, podstawą do zastosowania środka w postaci możliwości zawieszenia uprawnień z licencji lotniczej powinien stanowić art.100 ust.2 Prawa lotniczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie okoliczności istnienia zagrożenia przez, m.in. skarżącego bezpieczeństwu ruchu lotniczego jest dopiero przedmiotem badania przez Prokuraturę jako uprawniony organ państwowy w ramach prowadzonego śledztwa. I dopiero zgromadzony w tym śledztwie materiał dowodowy powinien doprowadzić do ustaleń, czy nieprawidłowości w prowadzonych egzaminach skutkowały brakiem stosownej wiedzy, kwalifikacji, umiejętności w odniesieniu do osób, które na podstawie tych egzaminów, w tym skarżący, uzyskały stosowne licencje. Podstawą prawną, która z ustawy Prawo lotnicze daje takie możliwości w tego rodzaju przypadkach jest art.100 ust. 2 Prawa lotniczego, którego organ błędnie nie zastosował w sprawie. W przypadku zawieszenia licencji na podstawie określonej w ust. 2 art. 100 Prawa lotniczego, okres zawieszenia wynika z tego przepisu i odpowiada czasowi prowadzenia dochodzenia przez uprawnione organy. Takie rozwiązanie przyjął Prezes ULC w pierwotnej decyzji, choć nie wskazał właściwej do takiego działania podstawy prawnej, ani jej nie wyjaśnił. Sytuacja wskazywana przez organ pod pkt 3 stwierdzenia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu lotniczego w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi, a dokumenty na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji dotyczące prowadzonego postępowania karnego dopiero stwarzają podejrzenie jego istnienia. Możliwość zawieszenia licencji lotniczej na czas określony wynika z przepisu ust. 2 art.100 Prawa lotniczego i dotyczy okresu prowadzonego przez uprawnione organy państwowe postępowania mającego na celu ustalenie dopiero istnienia przyczyn określonych w ust. 1 pkt 1-3, a więc dotyczy właśnie stanu niepewnego, nieustalonego, tak jak ma to miejsce w przypadku skarżącego. Dodać tylko należy, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wiąże się z konkretnymi ustaleniami organu i co do zasady nie nastręcza w stosunku do wydawanych decyzji na podstawie art.100 ust.1 i 2 Prawa lotniczego wątpliwości. Przechodząc do przeanalizowania naruszeń prawa procesowego, należy uznać je za na tyle istotne, że zaskarżona decyzja wraz z decyzją poprzedzającą nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Wyrażona w art. 10 § 1 kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu w każdym stadium postępowania i umożliwienia wypowiedzenia się strony przed wydaniem decyzji wraz z pozostałymi wymienionymi w rozdziale 2 Działu I kpa, stanowią fundament funkcjonowania administracji publicznej i wytyczną w prowadzeniu przez organy administracji postępowania na każdym etapie. Oznacza to, że wspólne dla całości procedury administracyjnej reguły znajdują wyraz przy zastosowaniu określonych instytucji i środków procesowych. W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący został całkowicie pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w I instancji, co wyraziło się w niezawiadomieniu go o wszczęciu postępowania z urzędu, w naruszeniu przepisów związanych z postępowaniem dowodowym, m.in. w niemożności zgłoszenia wniosków dowodowych czy choćby wypowiedzenia się co do dowodów zebranych przez organ, a wreszcie uniemożliwiono mu zapoznanie się z uzasadnieniem faktycznym podjętego rozstrzygnięcia. Organ uzasadniał niezapewnienie skarżącemu udziału w postępowaniu zastosowaniem art. 10 § 2 kpa, jednakże uzasadnienie to nie może zostać przez Sąd zaakceptowane. Odstąpienie od zawiadomienia strony postępowania o wszczęciu postępowania ze względu na grożące niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego lub grożącą niepowetowaną szkodą materialną musi zostać odnotowane w aktach sprawy, zaś adnotacja ta musi zostać sporządzona niezwłocznie jako podstawa formalna do działania na podstawie art. 10 § 2 kpa. Jest nie do zaakceptowania stan, w którym organ administracji publicznej rozstrzygający, jak w rozpoznawanej sprawie, o zawieszeniu nabytego przez stronę prawa, wytwarza konieczne dokumenty w dacie wydania decyzji w I instancji / notatka służbowa o odstąpieniu od zasady określonej w art.10 § 1 kpa sporządzona została w tym samym dniu, w jakim została wydana decyzja w I instancji, tj. [...].09.2009r./. Nadto skarżący nie miał żadnych danych, aby po otrzymaniu decyzji dowiedzieć się dlaczego organ odstąpił od zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu, co ma podstawowe znaczenie zważywszy na fakt, iż z uzasadnienia decyzji skarżący nie mógł wywieść przyczyn faktycznych czasowego pozbawienia go korzystania z licencji. W doktrynie przyjmuje się, że niezbędne, ze względu na prawa strony, jest zawarcie w uzasadnieniu decyzji przyczyn dla których organ zdecydował się odstąpić od zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Tylko wówczas bowiem rodzi się możliwość dokonania oceny przez stronę co do zasadności ewentualnego wniosku żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania z powodu braku, bez winy strony, udziału w postępowaniu. Sąd stwierdza, że organ sporządził uzasadnienie decyzji I instancji w sposób naruszający art.107 § 4 kpa, co wiązało się z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa. Nie było przeszkód, aby Prezes ULC wyjaśnił skarżącemu motywy swojego rozstrzygnięcia w sposób nienaruszający klauzuli "do użytku wewnętrznego" nadanej dokumentom przez organy Prokuratury oraz aby przekazał mu wnioski z dokonanej przez siebie analizy porównawczej z raportu z egzaminów teoretycznych zdawanych przez skarżącego. Organ ponownie rozpatrując sprawę, uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów art.100 ust.1 pkt 3 i ust. 2 Prawa lotniczego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" orzekł, jak w sentencji. O niewykonalności decyzji orzeczono na podstawie art.152 p.p.s.a, zaś o kosztach postępowania na podstawie art.200 p.p.s.a. ----------------------- 6