VIII SA/Wa 349/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny Powiatowego Komendanta Policji w Z. nr [...] z dnia [...] września 2010 r.; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 roku M. Komendant Wojewódzki Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w Z. nr [...] z dnia [...] września 2010 roku w przedmiocie obniżenia D. D. dodatku służbowego o [...] % otrzymywanej stawki z dniem [...] października 2010 roku – utrzymał rozkaz personalny w mocy. Skargę od tej decyzji wniósł D. D. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności rozkazów Powiatowego Komendanta Policji w Z. Nr [...] z dnia [...] września 2010 roku i nr [...] z dnia [...] listopada 2010 roku i uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozkazu Nr [...] w całości. Powiatowemu Komendantowi Policji w Z. zarzucił wydanie rozkazów Nr [...] z dnia [...] września 2010 roku i Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 roku z naruszeniem przepisów o właściwości oraz rozkazu Nr [...] z dnia [...] września 2010 roku bez podstawy prawnej bądź z jej naruszeniem, w związku z czym organ odwoławczy zobowiązany był stwierdzić nieważność rozkazów oraz naruszenie art. 6f oraz art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t. j. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), art. 108 § 1 kpa, § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż decyzja organu I instancji jest nieważna z uwagi na to, iż w lewym górnym rogu wskazano jako organ Komendę Powiatową Policji, co oznacza, że dokument został podpisany przez kierownika tej jednostki. Kierownik jednostki Policji – Komendant Powiatowy Policji nie może wydawać rozkazów personalnych określonych w zaskarżonych decyzjach. Decyzje takie może bowiem podejmować Komendant Powiatowy Policji działając jako organ. Skarżący zakwestionował także zasadność nałożenia decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Odnośnie podstawy prawnej obniżenia dodatku służbowego (§ 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego) podniósł, iż w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim nie ciążyły na nim żadne obowiązki służbowe i nie był on zobligowany do realizacji zadań i czynności w rozumieniu wymienionych wyżej przepisów. Podczas korzystania przez skarżącego ze zwolnienia lekarskiego należy stosować art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, w świetle którego, w związku z art. 104 ust. 5 dodatek służbowy ma charakter stały i wchodzi w zakres świadczenia należnego skarżącemu w wysokości ustalonej i obowiązującej przed dniem rozpoczęcia zwolnienia lekarskiego. M. Wojewódzki Komendant Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 roku w sprawie VIII SA/Wa 168/11 po rozpoznaniu skargi D. D. na decyzję M. Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2010 roku Nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, Sąd stwierdził nieważność decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270) (dalej p.p.s.a.). Sąd ustalił, iż przesyłka polecona zawierająca rozkaz personalny o obniżeniu dodatku służbowego po raz pierwszy została skutecznie doręczona w dniu [...] października 2010 roku i termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] października 2010 roku. Wobec tego, iż odwołanie skarżący złożył w dniu [...] grudnia 2010 roku, złożył je po upływie ustawowego terminu. Sąd podniósł jednocześnie, iż rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tych okolicznościach Sąd uwzględnił skargę z innych przyczyn niż w niej podniesione. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2012 roku w sprawie I OSK 1929/11 wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, o którym mowa wyżej, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż błędnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż decyzja została doręczona w dniu [...] października 2010 roku. Błędnie bowiem zastosował instytucję fikcji doręczenia wynikającą z art. 44 k.p.a. Przepis ten ma bowiem zastosowanie jedynie w sytuacji braku możliwości doręczenia w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Przepisy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Wobec tego, iż organy Policji miały świadomość tego, że skarżący od dnia [...] sierpnia 2010 roku do dnia [...] października 2010 roku przebywał w szpitalu, doręczenie rozkazu personalnego o obniżeniu dodatku służbowego w okresie hospitalizacji i pozostawania skarżącego na zwolnieniu lekarskim winno być dokonane w miejscu pobytu skarżącego, to jest w szpitalu zgodnie z dyspozycją art. 42 § 3 k.p.a. W tych okolicznościach w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego datą skutecznego doręczenia skarżącemu rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...] września 2010 roku jest data widniejąca na kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru to jest [...] grudnia 2010 roku. Wobec tego, iż odwołanie wpłynęło w dniu [...] grudnia 2010 roku, 14-dniowy termin do wniesienia odwołania określony w art. 129 § 2 k.p.a. został dochowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nadto w niniejszej sprawie, Sąd na mocy art. 190 p.p.s.a. związany jest wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA z 7 marca 2012 r. (I OSK 1929/11). W tych okolicznościach, mając na uwadze art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, należy dokonać merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Decyzją tą oznaczoną numerem [...] z dnia [...] grudnia 2010 roku M. Komendant Wojewódzki Policji orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w Z. nr [...] z dnia [...] września 2010 roku w przedmiocie obniżenia D. D. dodatku służbowego o [...] % otrzymywanej stawki z dniem [...] października 2010 roku – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. M. Komendant Wojewódzki Policji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, iż Komendant Powiatowy Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] września 2010 roku działając na podstawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 Rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) obniżył o [...] % otrzymywanej stawki z dniem [...] października 2010 roku dodatek służbowy [...] D. D.. Organ I instancji uzasadnił powyższe faktem przebywania policjanta za zwolnieniach lekarskich i nie realizowaniem przez D. D. zadań i czynności służbowych wynikających z karty opisu stanowiska pracy. Organ II instancji odnosząc się do wniesionego przez skarżącego odwołania i zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w Z. podniósł, iż z obowiązujących w tej mierze przepisów dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym ten dodatek jest związany, a nie z tytułu mianowania na dane stanowisko. Wysokość dodatku została pozostawiona uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o [...] % otrzymywanej stawki. Wskazano także, iż wobec tego, że skarżący od dnia [...] grudnia 2009 roku do dnia wydania zaskarżonego rozkazu personalnego przebywał na zwolnieniach lekarskich łącznie [...] dni – nie realizował w związku z tym obowiązków i zadań służbowych. Długotrwała przerwa w pełnieniu służby i nie realizowanie zadań mają wpływ na wysokość dodatku służbowego i stanowi podstawę do obniżenia tego dodatku. W tych okolicznościach organ II instancji powołując się na art. 100 ust. 1, art. 104 ust. 3, art. 121 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007 roku, Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz wskazane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), obniżenie D. D. dodatku służbowego uznał za prawidłowe i zgodne z przepisami prawa. Wbrew stanowisku M. Komendanta Wojewódzkiego Policji należy podzielić zarzuty skargi i stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzający tą decyzję rozkaz personalny Nr [...] Powiatowego Komendanta Policji w Z. z dnia [...] września 2010 roku zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2011 roku, Nr 287, poz. 1687 t. j. ze zm.) na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 (stanowiska kierownicze lub samodzielne, na których przysługuje dodatek funkcyjny) za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Na podstawie art. 104 ust. 6 ustawy o Policji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji Rozporządzeniem z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) określił szczegółowe zasady otrzymywania i wysokości dodatków do uposażenia, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. Zgodnie z § 9 ust. 5 powołanego wyżej Rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu, przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Ustęp 6 § 9 wskazuje na przypadki cofnięcia dodatku służbowego w sytuacji naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono policjantowi karę dyscyplinarną wydalenia ze służby, niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w okresie służby stałej w dwóch kolejnych opiniach służbowych, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy, nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Jak wynika z akt sprawy okoliczności te nie stanowiły podstawy obniżenia dodatku służbowego dla skarżącego. Jako przyczynę obniżenia D. D. dodatku służbowego wskazano długotrwałe korzystanie ze zwolnienia lekarskiego, powołując się na § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 Rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 roku, o którym mowa wyżej. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż pomiędzy przyznaniem policjantowi dodatku służbowego w określonej wysokości, a sposobem wykonywania przez niego obowiązków i zadań istnieje ścisły związek. Szczególnie uzasadniony przypadek obniżenia dodatku służbowego dotyczy nienależytego wywiązywania się z obowiązków służbowych, nienależytej realizacji zadań i czynności służbowych oraz zmiany zakresu obowiązków służbowych, ustania innych przesłanek uzasadniających przyznanie dodatku służbowego w określonej wysokości. Przypadki, o których mowa nie obejmują przypadku, gdy przyczyną niewykonywania przez policjanta obowiązków służbowych jest choroba. Z tych względów obniżenie skarżącemu dodatku służbowego nastąpiło z naruszeniem § 9 ust. 5 i § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego wyżej Rozporządzenia oraz art. 121 ust. 1 i art. 104 ust. 3 ustawy o Policji. Ponadto zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w razie choroby, urlopu zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tych okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub ich wysokość. Zmiany, o których mowa dotyczyć mogą w ocenie Sądu jedynie zmian prawnych regulacji płacowych. Tym samym z przepisu tego wynika konieczność uwzględnienia w stosunku do policjanta przebywającego jak w niniejszej sprawie na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby w uposażeniu pobieranym w tym okresie uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia o charakterze stałym i innych należności pieniężnych pobieranych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, w tym także dodatku służbowego w ostatnio przyznanej wysokości. Regulacja ta ma charakter ochronny i w jej świetle przebywania na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby nie można nie można oceniać na gruncie należytego czy nienależytego wykonywania obowiązków w rozumieniu art. 104 ust. 3 ustawy o Policji i powołanych wyżej przepisów Rozporządzenia. Pogląd powyższy jest zgodny z wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2011 roku sygn. akt I OSK 1979/10 (LEX nr 990210). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270) orzekł jak wyroku.