VIII SA/Wa 35/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rada Miejska w R. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca z 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym") w związku z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 235, dalej jako "ustawa o opiece nad dziećmi do lat 3") podjęła w dniu [...] maja 2011 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w żłobku utworzonym przez Gminę Miasta R.. W § 1 ww. uchwały Rada określiła, że ustala się miesięczną opłatę stałą za pobyt dziecka w żłobku utworzonym przez Gminę Miasta R. w wysokości 150 zł. (ust. 1). Maksymalna miesięczna wysokość opłaty za wyżywienie w żłobku utworzonym przez Gminę Miasta R. wynosi 120 zł. (ust. 2). Stosownie do § 2 uchwały wysokość dziennej stawki żywieniowej zatwierdza Prezydent Miasta R. na wniosek dyrektora żłobka (ust. 1). Terminy wnoszenia opłat, o których mowa w § 1 ustala dyrektor żłobka (ust. 2). Skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Rejonowy R. – [...]. w R. (dalej jako skarżący). Uchwale tej zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w związku z art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r., nr 34, poz. 198, dalej jako "ustawa o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej"), polegające na braku precyzyjnego wskazania w treści § 1 zaskarżonej uchwały rodzaju świadczeń, za które ustalono odpłatność oraz na ustaleniu w § 1 tejże uchwały odpłatności w formie stałej opłaty miesięcznej w relacji do możliwości pobytu dziecka w żłobku, nie zaś do charakteru, ilości i czasu trwania świadczeń, z których faktycznie dziecko korzysta. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w R.. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała ma charakter obowiązkowy i stanowi akt prawa miejscowego. Jest ona bowiem adresowana do wszystkich mieszkańców miasta R., których dzieci nie ukończywszy lat 3 korzystają z usług żłobka i nakłada na bliżej nieokreślone grupy podmiotów obowiązek ponoszenia na rzecz gminy opłat z tego tytułu. Opłaty te mają cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i są pobierane w związku z samym faktem korzystania z usług świadczonych przez żłobki. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, opieka ta może być organizowana przez gminę w formie żłobka lub klubu dziecięcego, a także sprawowana przez dziennego opiekuna oraz nianię. Stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych i pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej zakładanie i utrzymywanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Z zapisu tego wynika odrębność spoczywających na gminie kosztów założenia i utrzymania żłobka od kosztów związanych z pobytem dziecka w żłobku, co wyraźnie uniemożliwia przerzucanie na rodziców i opiekunów dzieci kosztów utrzymania żłobka. Koszty związane z pobytem dziecka w żłobku ponoszą natomiast jego rodzice lub opiekunowie, co wynika z art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, który wskazuje, że wysokość opłaty za pobyt dziecka w żłobku oraz maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie ustala rada gminy w drodze uchwały. Zdaniem skarżącego samo ogólne wskazanie w uchwale, że miesięczna opłata za pobyt dziecka w żłobku wynosi 150 zł, bez skalkulowania wysokości poszczególnych opłat, nie jest wystarczające. Wysokość powyższej opłaty powinna odpowiadać kosztom rzeczywistego pobytu dziecka w żłobku. Z pojęcia opłaty wynika bowiem, że jest to świadczenie pieniężne ogólne, bezzwrotne, przymusowe oraz odpłatne co wskazuje na to, że podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony gminnej jednostki budżetowej, jaką jest żłobek. Opłaty stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Cechy usług świadczonych przez żłobek miejski mają charakter świadczenia cywilnoprawnego, które charakteryzuje zasada ekwiwalentności świadczeń. Zgodnie z tą zasadą opłatę ponosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczonych usług. Istotne jest zatem, aby pomiędzy wysokością ponoszonej opłaty a zakresem i rodzajem świadczonej rzeczywiście usługi występowała ekonomiczna równość. Partycypacja rodziców w kosztach pobytu dziecka w żłobku powinna zatem odpowiadać rozmiarom i zakresowi świadczenia, z którego dziecko korzystało w danym okresie. Stawka opłaty za świadczenia udzielane przez żłobek powinna uwzględniać istniejące różnice pomiędzy zakresem w jakim dzieci korzystają z usług żłobka, przy czym z uwagi na zwyczajowy zakres świadczeń udzielanych przez żłobek i wiek dziecka, chodzić tu będzie głównie o ilość godzin, jakie dziecko przebywa w żłobku. Tych zaś wymogów nie spełnia opłata, której wysokość ustalono w § 1 ust. 1 wspomnianej uchwały. Brak jest podstaw do przyjęcia w kwestionowanej uchwale jednakowej stawki opłaty dla wszystkich rodziców, których dziecko przebywa w żłobku. Rodzic dziecka, które przebywa w żłobku sześć godzin niewątpliwie korzysta w mniejszym zakresie ze świadczeń udzielanych przez tę jednostkę w stosunku do rodzica, którego dziecko przebywa w żłobku przez więcej godzin. Określenie przez Radę Miejską w R. opłaty za pobyt dziecka w żłobku, jako miesięcznej opłaty stałej, zrywa związek z pomiędzy ekwiwalentnością a wysokością opłaty. Przepis § 1 ust. 2 kwestionowanej uchwały, z uwagi na to, że przyjmuje konstrukcję opłaty miesięcznej za wyżywienie w żłobku, również narusza wskazane przepisy ustawowe. W konkluzji skargi skarżący podniósł, że wyeliminowanie wadliwych unormowań uchwały czyni bezcelowym funkcjonowanie jej w pozostałym zakresie. Odpowiadając na skargę, Rada Miejska w R. reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że art. 58 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 upoważnił radę gminy do określenia w drodze uchwały, wysokości opłaty oraz opłaty za wydłużony ponad 10 godzin pobyt dziecka w żłobku utworzonym przez gminę. Z treści tego przepisu nie wynika, jaki rodzaj opłaty ma zostać ustalony - ryczałtowy czy godzinowy. Żaden przepis ww. ustawy nie określa metody ustalania opłat przewidzianych tą ustawą. Powyższe oznacza, że nie jest sprzeczne z prawem ustalenie opłaty w sposób ryczałtowy. Zwłaszcza, że opłata w wysokości 150 złotych miesięcznie odpowiada rzeczywistym kosztom pobytu dziecka w żłobku, zaś pomiędzy wysokością opłaty a zakresem i rodzajem świadczeń występuje ekonomiczna równość. Ze względu na wiek dzieci do 3 lat, zajęcia, które mogą realizować opiekunowie nie są tak urozmaicone jak w przedszkolach. Jeżeli skarżący jako punkt odniesienia do wysokości opłaty bierze pod uwagę liczbę godzin, w jakich dzieci przebywają, to zwrócić uwagę należy na fakt, że z kart zgłoszeń składanych przez rodziców wynika, iż wszystkie dzieci (a jest ich [...]) korzystają ze żłobka od 8 - 10 godzin dziennie. Nadto żaden przepis powoływanej ustawy nie zawiera definicji "kosztów pobytu dziecka w żłobku", zaś zdaniem organu w kosztach związanych z pobytem dziecka w żłobku mieści się również utrzymanie żłobka, czyli w szczególności wydatki na wynagrodzenia osobowe pracowników (wynagrodzenia bezosobowe dla opiekunów), którzy prowadzą zajęcia zabawowe z elementami edukacji z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb dziecka, prowadzą zajęcia opiekuńczo - wychowawcze i edukacyjne uwzględniające rozwój psychomotoryczny dziecka. Niezależnie od powyższego żłobek podczas swojego funkcjonowania ponosi stałe koszty związane m.in. z ogrzewaniem, zapewnieniem mediów, które są niezależne od tego, ile godzin dziecko w nim przebywa. Stąd też zarzut rażącego naruszenia prawa, podniesiony w skardze jest nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a. W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy o samorządzie gminnym). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przechodząc na grunt merytoryczny rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Uchwała Rady Miejskiej w R. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w sprawie ustalenia opłat za pobyt dziecka w żłobku miejskim została podjęta m. in. na podstawie przepisu art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, który stanowi że wysokość opłaty oraz opłaty, o której mowa w art. 12 ust. 3, za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym utworzonym przez gminę albo u dziennego opiekuna oraz maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie ustala rada gminy w drodze uchwały. Rada Miejska ustaliła odpłatność za pobyt dziecka w żłobku miejskim w wysokości 150 zł miesięcznie za jedno dziecko (§ 1 ust. 1 uchwały). Maksymalną miesięczną wysokość opłaty za wyżywienie w żłobku miejskim ustalono zaś na kwotę 120 zł (§ 1 ust. 2 uchwały). Tak więc, na podstawie zaskarżonej uchwały ww. opłaty mogą być pobierane w związku z samym faktem korzystania z usług świadczonych przez żłobki. Sąd w całości podziela stanowisko skarżącego wyrażone w skardze, że ustalanie wysokości opłat za pobyt dziecka w żłobku - według stawek miesięcznych - narusza art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, ponieważ wysokość tej opłaty powinna odpowiadać kosztom pobytu dziecka w żłobku, a więc świadczenia udzielanego przez zorganizowaną w tym celu gminną jednostkę budżetową. Cechy usług świadczonych przez żłobek miejski nadają im charakter świadczenia cywilnoprawnego, a zatem zastosowanie znajduje w tym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług. Konsekwencją tego założenia jest uznanie, że ciężar ponoszenia opłaty może mieć miejsce tylko w takim stopniu i zakresie, w jakim rodzic (opiekun prawny) korzysta z rodzajowo oznaczonego świadczenia - w tym przypadku umożliwienia pobytu dziecka w żłobku. Istotne jest zatem, aby pomiędzy wysokością ponoszonej opłaty a zakresem i rodzajem świadczonej rzeczywiście usługi występowała ekonomiczna równorzędność. Partycypacja rodziców (opiekunów prawnych) w kosztach pobytu dziecka w żłobku powinna zatem odpowiadać rozmiarom i zakresowi świadczenia, z którego dziecko korzystało w danym okresie. Stawka opłaty za świadczenia udzielane przez żłobek powinna uwzględniać istniejące różnice pomiędzy zakresem, w jakim rodzice dzieci korzystają z usług żłobka, przy czym - z uwagi na zwyczajowy zakres świadczeń udzielanych przez żłobek i wiek dzieci, chodzić tu będzie głównie o ilość godzin, jaką dane dziecko w tej placówce przebywa. Prawidłowo zatem uznał skarżący, że brak jest podstaw do przyjęcia w uchwale jednakowej stawki opłaty dla wszystkich rodziców, których dziecko przebywa w żłobku. Rodzic bowiem dziecka, które przebywa w żłobku 6 godzin niewątpliwie korzysta w mniejszym zakresie ze świadczeń udzielanych przez tę jednostkę w stosunku do rodzica, którego dziecko przebywa w żłobku przez 10 godzin. Trafnie wskazano w skardze na brzmienie art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej, z którego wynika, że zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Przepis ten uniemożliwia przerzucanie na rodziców i opiekunów dzieci, korzystających ze świadczeń udzielanych przez żłobek, kosztów utrzymania tej placówki. Wykładnia systemowa i funkcjonalna tego przepisu wskazuje na odrębność kosztów założenia i utrzymania żłobka od kosztów związanych z pobytem dziecka w żłobku. Wysokość opłaty ustalonej na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 powinna zatem odzwierciedlać rzeczywiste koszty związane z pobytem dziecka w żłobku. Z powyższego wynika, że przyjęcie kwoty stanowiącej opłatę w formie swoistego ryczałtu narusza konstrukcję i cel przepisu kompetencyjnego i nie odpowiada zasadzie ekwiwalentności. Takie ujęcie nie uwzględnia zakresu usług świadczonych na rzecz poszczególnych dzieci i nie różnicuje wysokości tej opłaty od czasookresu przebywania w żłobku oraz rodzaju usług oferowanych dziecku. Dokładne określenie za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co składa się na opłacane świadczenie jest konieczne i niezwykle istotne, aby rodzic wiedział za co płaci. W zaskarżonej uchwale brak jest natomiast kalkulacji poszczególnych opłat. Zasadnie też strona skarżąca powołuje się na utrwalone w orzecznictwie sądów poglądy odnoszące się do charakteru prawnego przewidzianych różnego rodzaju przepisami prawa opłat. Opłata bowiem, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Kierując się zatem tymi wskazówkami stwierdzić należy, że opłata stanowić powinna świadczenie ekwiwalentne za wykonywane przez żłobek usługi opiekuńcze. W świetle powyższego prawidłowo przyjęto, że stała miesięczna opłata za świadczenia udzielane przez żłobek miejski nie może przybrać takiej formy, jaką wskazano w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, gdzie przewidziano tylko jedną stawkę opłaty, niezależną od zakresu świadczeń, z jakich korzysta dane dziecko, a więc nie posiadającej cechy ekwiwalentności. Sąd tym samym podziela stanowisko skarżącego, że uchwała podjęta na podstawie delegacji ustawowej art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 powinna wskazywać wymiar opłaty w powiązaniu z zakresem świadczeń udzielanych przez żłobek, natomiast sposób ustalenia opłaty przez Radę Miejską zrywa związek między ekwiwalentnością, a wysokością opłaty. Określenie opłaty jako miesięcznej opłaty stałej, pozostaje więc w sprzeczności z art. 58 ust. 1 ww. ustawy w związku z art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej. W świetle powyższego również ustalenie opłaty za wyżywienie, o której to mowa w ust. 2 § 1 zaskarżonej uchwały, w stałej wysokości w kwocie 120 zł jest niezgodne z prawem. Opłata ta winna być bowiem skalkulowana według stawki dziennej. Przedmiotowa opłata ma zaś charakter ryczałtowy, a rodzic (opiekun prawny) dziecka nie zna kryteriów jej kształtowania. Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 147 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. jak w punkcie drugim wyroku.