VIII SA/Wa 351/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent-stażysta Dorota Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy umorzenia kwoty z tytułu nienależnie pobranego zasiłku celowego 1) oddala skargę; 2) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.: dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania H. K. (dalej: "skarżąca") uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R. z [...] stycznia 2012 r., znak: [...], odmawiającą skarżącej umorzenia kwoty [...] zł z tytułu nienależnie pobranego świadczenia, wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Decyzją z [...] lipca 2011 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R., ustalono, że pobrany zasiłek celowy w kwocie [...] zł jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że zaszła zmiana w sytuacji dochodowej skarżącej, o której strona nie poinformowała MOPS w R., a mianowicie [...] września 2010 r. skarżąca sprzedała należącą do niej nieruchomość, a kwota uzyskana ze sprzedaży, po rozliczeniu na poszczególne miesiące znacznie przekroczyła kryterium dochodowe uprawniające do pomocy w formie zasiłku celowego. Skarżąca nie dokonała spłaty należności tylko wnioskiem z [...] października 2011 r. wystąpiła o całkowite umorzenie zadłużenia. We wniosku powołała, że jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Nie posiada żadnych środków finansowych umożliwiających zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Na obecną chwilę nie może liczyć na pomoc syna, który ponosi koszty związane ze zmianą stanu cywilnego. Decyzją z [...] stycznia 2012 r. organ I instancji odmówił umorzenia kwoty [...] zł z tytułu nienależnie pobranego zasiłku. Ustalił, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem, jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w PUP bez prawa do zasiłku. Ubiega się o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Dochodem rodziny jest wynagrodzenie za pracę syna w kwocie [...] zł, a zatem kwota ta przewyższa znacznie kryterium dochodowe, które dla 2-osobowej rodziny wynosi 702 zł. Oceniając sytuację rodziny organ uznał, powołując się na art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, że brak jest przesłanek do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, informując jednocześnie skarżącą, że zachodzą przesłanki do rozłożenia spłaty zadłużenia na raty, o ile zwróci się z prośbą w tej sprawie. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji. Opisując bardzo szczegółowo, zarówno w odwołaniu, jak i w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r., sytuację, która spowodowała, że MOPS uznał, że pobrała nienależnie przyznane jej świadczenia, podniosła przede wszystkim, że wraz z synem są osobami samotnie gospodarującymi. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z [...] marca 2012 r., uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, że wydanie przez organ I instancji zaskarżonej decyzji administracyjnej nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a to oznacza, że decyzja została wydana z naruszeniem tych przepisów. Zdaniem Kolegium, wydanie decyzji powinna poprzedzać aktualna ocena sytuacji zobowiązanego na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Organ pomocy społecznej powinien wyjaśnić wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia z zachowaniem m. in. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie prowadzone w tej sprawie odbyło się bez udziału strony, nadto z przekroczeniem obowiązujących terminów załatwiania spraw (trwało ponad 2 miesiące). Znajdujące się w aktach sprawy postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. o przedłużeniu postępowania (do [...] grudnia 2011 r.) dotyczą postępowania w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego i zasiłku okresowego w związku z wnioskiem skarżącej. W związku z tym postępowaniem przeprowadzono w dniu [...] października 2011 r. aktualizacyjny wywiad środowiskowy. W żadnym razie nie można uznać, że postępowanie to było prowadzone w związku z wnioskiem skarżącej o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, czy też na potrzeby tego postępowania. Kwestii umorzenia nienależnie pobranych świadczeń dotyczą w zasadzie jedynie dwa dokumenty znajdujące się w aktach sprawy tj. notatka służbowa pracownika socjalnego z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz wyciąg z protokółu nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Zdaniem organu odwoławczego wskazane wady postępowania uniemożliwiają wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. W ponownym postępowaniu organ I instancji powinien wyeliminować wskazane wady oraz zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić jej wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Kolegium zobowiązało organ I instancji do podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez przeprowadzenie aktualizacyjnego wywiadu środowiskowego w zakresie aktualnej sytuacji materialnej i życiowej skarżącej, w tym przede wszystkim powinien dokonać ustaleń odnośnie prowadzenia przez nią samodzielnego gospodarstwa domowego, co podniosła w złożonym odwołaniu. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. Pismem z [...] kwietnia 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego. Uzasadniając skargę podniosła w większości te same argumenty i zarzuty, które przedstawiła w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarga zawiera szczegółowy opis jej sytuacji życiowej i materialnej przed i po pozbawieniu jej pomocy przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Wskazała także, że wobec znacznych błędów, których dopuścił się organ I instancji, w tym niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, uchybienia te winny doprowadzić do umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie tej wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie przez organ odwoławczy w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja organu pierwszej instancji jest bowiem wadliwa ponieważ nie zawiera należytego uzasadnienia, jak również istnieje konieczność uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ponownej oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek wynikających z art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., nr 175 poz. 1362 ze zm.; dalej: "u.p.s."). Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia jest przepis art. 104 ust. 4 u.p.s. zgodnie z którym, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza, jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzje w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Przepis ten odnosi się do należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, które podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 104 ust. 1). Powołany art. 104 ust. 4 ustawy umożliwia osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej ubieganie się o odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty. Ocenę zasadności wniosku i wybór sposobu jego załatwienia ustawodawca pozostawił uznaniu administracyjnemu. Wprawdzie w gestii organu pozostaje odmowa lub uwzględnienie wniosku zainteresowanego, nie oznacza to jednak jego dowolności przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu wydającego decyzję w ramach uznania administracyjnego jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Aby ocenić, czy wnioskodawca znajduje się sytuacji uzasadniającej udzielenie mu pomocy niezbędnym jest z kolei przeprowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego, a następnie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Postępowanie dowodowe ma bowiem na celu ustalenie stanu faktycznego, a co za tym idzie prawdy obiektywnej. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji podejmując zaskarżoną decyzję oparł się wyłącznie na ustaleniach dokonanych w związku z wszczęciem, wcześniej aniżeli przedmiotowe, postępowania w przedmiocie przyznania skarżącej świadczeń w formie zasiłku celowego i okresowego. W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej z [...] października 2011 r. o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia organ I instancji nie przeprowadził wywiadu środowiskowego bądź jego aktualizacji. Ustalenia o sytuacji rodzinnej, majątkowej, zdrowotnej skarżącej poczyniono na podstawie notatki służbowej pracownika socjalnego sporządzonej w oparciu o wywiad środowiskowy z daty sprzed złożenia wniosku. Wydanie przez organ I instancji zaskarżonej decyzji administracyjnej nie zostało zatem poprzedzone przeprowadzeniem postępowania zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a to oznacza, że decyzja została wydana z naruszeniem tych przepisów. Na taką ocenę wpływa też fakt, iż organ nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w prowadzonym na jej wniosek postępowaniu o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Pozbawił ją zatem m.in. możliwości przedstawienia własnych argumentów i dowodów wskazujących np. na zmianę sytuacji materialnej czy życiowej. I tak, wnioskodawczyni wskazuje w odwołaniu m.in. na fakt prowadzenia przez nią samodzielnego gospodarstwa domowego, co przeczy z kolei ustaleniom organu I instancji. Należy podkreślić, jak wynika z akt sprawy, że skarżąca objęta była pomocą MOPS w 2010 r., jako osoba prowadząca samodzielne gospodarstwo domowe (syn wspierał ją jedynie finansowo). Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny zaistnienia przesłanek z art. 104 ust. 4 u.p.s. Z treści cyt. art. 104 ust. 4 u.p.s. wynika również, iż zadaniem organu jest ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający umorzenie nienależnie pobranych świadczeń. Przy czym w przepisie tym ustawodawca wskazując jako przykład przypadku szczególnie uzasadnionego, wskazał sytuację, gdy żądanie zwrotu w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy. Organ obowiązany jest więc do wszechstronnego rozważenia także w/w przesłanek, czego zabrakło w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym. Wskazane przesłanki interpretować należy zgodnie z założeniami i celami ustawy o pomocy społecznej, zwłaszcza mając na uwadze, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, możliwości i zasoby (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Należy przy tym również pamiętać, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego z [...] marca 2012 r. zapewnia zatem skarżącej ochronę jej prawa do domagania się podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oceny prawnej, mając na względzie słuszny interes strony. W związku z tym uznać należało, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., gdyż okoliczności, których wyjaśnienie nakazał w decyzji kasacyjnej były niezbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie mogły zostać wyjaśnione w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Zauważyć należy, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie kontrola zasadności wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. o odmowie umorzenia kwoty [...] zł z tytułu nienależnie pobranego świadczenia tj. zasiłku celowego oraz decyzja organu odwoławczego z [...] marca 2012 r. Wobec powyższego wszelkie zarzuty skargi dotyczące decyzji stwierdzających, że świadczenie wypłacone skarżącej w formie zasiłku celowego jest świadczeniem nienależnie pobranym i ustalenia organów poprzedzające wydanie tych decyzji nie będą przedmiotem rozważań Sądu i pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) skargę oddalił. Orzeczenie o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu uzasadnia treść art. 250 wyżej cytowanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). ----------------------- 6