VIII SA/Wa 351/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Wojewoda [...] (dalej także jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania B. S., S. Z., E. Z. od decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rzecz Centrum [...] sp. z o.o. w W. na budowę budynku usługowo – handlowego z częścią mieszkalną III kondygnacyjnego wraz z wewnętrzną instalacją gazową i infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] przy granicy z działkami nr [...],[...],[...] i [...] (obr. [...], ark. [...]) przy ul. S. w R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: "kpa") – uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rzecz Centrum [...] sp. z o.o. na budowę budynku usługowo – handlowego z częścią mieszkalną III kondygnacyjnego wraz z wewnętrzną instalacją gazową i infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] przy granicy z działkami nr [...], [...], [...], [...] (obr. [...], art. [...]) przy ul. S. w R. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B. S., S. Z., E. Z.. Wojewoda [...] w rezultacie rozpoznania odwołania, decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie po rozpoznaniu skargi na ww. decyzję Wojewody [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 273/16 uchylił zaskarżoną decyzję, powyższy wyrok uprawomocnił się. Pismem z dnia 2 listopada 2016 r. inwestor wycofał wniosek o pozwolenie na budowę. Wycofanie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, w ocenie organu odwoławczego, powoduje że postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy przedstawił wywód, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej jako: "u.p.b."), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie. Z ww. przepisu wynika jednoznacznie, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wszczyna się jedynie na żądanie inwestora. Cofnięcie wniosku powoduje powstanie obiektywnej okoliczności bezprzedmiotowości postępowania. Stosownie do art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości lub w części. Organ odwoławczy wskazał, że taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Organ nie może ponownie rozpoznać merytorycznie wniesionego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. i rozstrzygnąć sprawę co do istoty, gdyż strona na której żądanie zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, wycofała swój wniosek. Brak przedmiotu postępowania powoduje, że ww. decyzję należy uchylić i umorzyć postępowanie organu I instancji. Zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniach stron, a dotyczące kwestii merytorycznych związanych z wydaną decyzją przez Prezydenta Miasta [...], nie mogą mieć wpływu na sposób rozpatrzenia sprawy, a zaistniały w sprawie stan prawny w związku z wycofaniem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, uniemożliwia organowi odwoławczemu odniesienie się do kwestii merytorycznych. Powyższe uwarunkowania, w ocenie Wojewody, obligują go na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa do uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. i umorzenia postępowania przed organem I instancji. Skargę na powyższą decyzję pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. S. (dalej także jako: "skarżący"). W skardze podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 64 § 2 kpa, polegający na pozbawieniu strony czynnego udziału na etapie postępowania odwoławczego i uniemożliwieniu jej wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i co skutkowało brakiem wyjaśnienia intencji wniosku złożonego przez inwestora z dnia [...] listopada 2016 r. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ odwoławczy naruszył art. 10 § 1 kpa poprzez zaniechanie zawiadomienia jego jako strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków. Uchybienie to doprowadziło do pozbawienia strony wyjaśnienia istotnej okoliczności związanej z interpretacją oświadczenia inwestora złożonego w dniu [...] listopada 2016 r. Jednocześnie skarżący podnosi, że w przypadku wniosku strony o umorzenie postępowania organ winien przeprowadzić postępowanie określone w art. 105 § 2 kpa. Zaniechanie zatem powiadomienia stron postępowania pozbawiło je czynnego udziału w postępowaniu, a także możliwości wystąpienia w oparciu o art. 64 § 2 kpa o wyraźne określenie przez inwestora intencji wniosku wycofania wydania pozwolenia na budowę. Ponadto skarżący podniósł zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W jego ocenie umorzenie postępowania I instancji może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy uzasadniały wydanie przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Natomiast jeżeli bezprzedmiotowość zachodzi już po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji, to oznacza, że jej skutki rozciągają się wyłącznie na postępowanie odwoławcze i w takiej sytuacji organ odwoławczy powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa i umorzyć postępowanie odwoławcze. Skarżący na poparcie swych twierdzeń powołał się na poglądy doktryny, które wskazał w treści uzasadnienia skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. i umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie wydania pozwolenia na budowę, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że w toku ww. postępowania doszło do skutecznego cofnięcia przez Inwestora – pismem z dn. [...] listopada 2016 r. – jego wniosku o udzielenie pozwolenie na budowę. Okoliczność ta zresztą nie była pomiędzy stronami sporna. Dopuszczalność cofnięcia takiego wniosku nie może budzić wątpliwości, skoro w postępowaniu administracyjnym odwołalność czynności procesowych jest regułą – przyjmuje się mianowicie, że uprawnienie do dokonania konkretnej czynności implikuje, co do zasady, również uprawnienie do jej odwołania (por. Z.R. Kmiecik, Oświadczenia procesowe stron w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lublin 2008, s. 55) – a zarazem żaden przepis szczególny wyraźnie nie wyłącza ani nie ogranicza dopuszczalności odwoływania (cofania) wniosków o pozwolenie na budowę. Organy trafnie też uznały, że cofnięcie wniosku o pozwolenie na budowę skutkuje bezprzedmiotowością dalszego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia takiego pozwolenia, a w konsekwencji koniecznością umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. W ocenie Sądu, w takim przypadku, wbrew odmiennym twierdzeniom skargi, przepis art. 105 § 2 kpa nie znajduje zastosowania. Przepis ten nie dotyczy bowiem postępowań, które – tak jak postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (por. A. Ostrowska, Pozwolenie na budowę, Warszawa 2009, s. 206; por. też art. 32 ust. 4 pkt 1 i 1a ab initio pr.bud.) – mogą zostać wszczęte wyłącznie na żądanie (wniosek) strony. W ich przypadku cofnięcie wniosku inicjującego postępowanie sprawia, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, i jego kontynuowanie przez organ nie jest już możliwe, lecz konieczne staje się umorzenie postępowania. Należy podkreślić, że taki pogląd dominuje obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W szczególności w wyroku z 09 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 394/11 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie: "CBOSA"), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestaje istnieć. Inaczej rzecz ujmując, z chwilą cofnięcia wniosku odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obliguje organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 kpa. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla jakich doszło do cofnięcia wniosku. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2463/10 (CBOSA), w którym to wyroku skład orzekający podzielił te poglądy reprezentowane w doktrynie, które głoszą, że skoro inwestor jest dysponentem swojego żądania (wniosku) do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną, załatwiającą jego wniosek co do istoty (np. udzielającą pozwolenia na budowę albo odmawiającą uwzględnienia wniosku), może ten wniosek cofnąć, i to w całości lub też w części, która daje się jednoznacznie wyodrębnić. Ma wówczas zastosowanie art. 105 § 1, a nie § 2, a więc organ załatwiający sprawę powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, w zależności od treści stanowiska inwestora (jego oświadczenia): w całości lub też w określonej części (por. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2011). NSA wskazał przy tym również na poruszane już w orzecznictwie sądowym kwestie relacji pomiędzy art. 105 § 1 i 2 kpa. W tym kontekście przywołał aprobująco wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 586/10 (CBOSA), w którym WSA stwierdził, że odwołując się do wykładni systemowej i celowościowej oraz kierując się zasadą skargowości i zasadą dyspozycyjności postępowania stwierdzić należy, że art. 105 § 2 kpa ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek – wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Jeżeli bowiem jedyny wnioskodawca cofa wniosek i wnosi o umorzenie postępowania, które może być wszczęte i prowadzone tylko na wniosek, to wówczas ma zastosowanie art. 105 § 1 kpa, tj. zachodzi obiektywna przeszkoda – brak wniosku – do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone (M. Kotulski, Kilka uwag o sposobach zakończenia postępowania administracyjnego, Casus 2008, nr 1, s. 38). Podobne stanowisko jest prezentowane w licznych wyrokach sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki NSA: z 18.06.2014 r., II OSK 130/13; z 22.01.2014 r., I OSK 2617/12; z 28.06.2012 r., II OSK 551/11; z 29.03.2012 r., II OSK 76/11; z 14.09.2011 r., II OSK 1339/10; z 04.08.2011 r., I OSK 1397/10; z 04 02.2011 r., II OSK 246/10; z 16.10.2001 r., II SA/Gd 2021/99 – CBOSA – oraz z 26.09.2001 r., V SA 381/01, LEX nr 78917; a także wyroki WSA: z 13.02.2014 r., II SA/Sz 1080/13; z 08.05.2012 r., II SA/Lu 151/12; z 04.11.2009 r., IV SA/Po 478/09; z 25.09.2008 r., II SA/Ke 187/08 – CBOSA). Sąd w niniejszym składzie przytoczone wyżej wypowiedzi judykatury i doktryny w pełni podziela. Godzi się zauważyć, że akceptowana tu interpretacja zakresu zastosowania przepisów art. 105 § 1 i 2 kpa znajduje dodatkowe oparcie w analizie unormowania zawartego w art. 61 § 2 kpa, w świetle którego organ administracji publicznej może jedynie wyjątkowo, ze względu na szczególnie ważny interes strony, wszcząć także z urzędu postępowanie w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, ale wówczas obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, zaś w razie nieuzyskania zgody – postępowanie umorzyć. Skoro, jak wynika z przywołanego przepisu, w omawianej kategorii spraw, wszczynanych wyłącznie na żądanie strony, brak zgody tej strony na kontynuowanie postępowania wszczętego przez organ bez wymaganego wniosku skutkuje obligatoryjnym umorzeniem postępowania, to nie sposób przyjmować, że w podobnej sytuacji – kiedy to strona wyraźnie manifestuje swój brak zgody na kontynuowanie postępowania poprzez wycofanie swego wniosku – skutek owego braku zgody mógłby być inny. Trudno byłoby doszukać się w tym przypadku racjonalnego uzasadnienia dla takiej interpretacji. Przeciwnie, przyjęcie tezy o możliwości kontynuowania "z urzędu" postępowania wymagającego dla swego bytu wniosku strony (tu: postępowania w sprawie pozwolenia na budowę), pomimo cofnięcia przez stronę (tu: inwestora) takiego wniosku (tu: o udzielenie pozwolenia na budowę), raziłoby swą nieracjonalnością. Ujawnia się ona szczególnie jaskrawo przy rozważaniu przypadku, wcale nie teoretycznego, gdy w wyniku postępowania kontynuowanego przez organ pomimo cofnięcia wniosku przez inwestora – a to wobec niespełnienia się którejkolwiek z pozostałych przesłanek wymienionych w art. 105 § 2 kpa (np. wobec sprzeciwu jednej ze stron co do umorzenia tego postępowania) – organ doszedłby do przekonania o braku przeszkód do wydania pozwolenia na budowę. Wówczas, zgodnie z art. 35 ust. 4 pr.bud., byłby zobligowany udzielić pozwolenia inwestorowi, choć ten z ubiegania się o nie wcześniej już zrezygnował (wszak cofnął wniosek). W rezultacie inwestor, po przeprowadzeniu przez organ architektoniczno-budowlany całego postępowania administracyjnego, zwykle wysoce czaso- i kosztochłonnego, uzyskałby "z urzędu" pozwolenie jemu (inwestorowi) już zbędne, w dodatku wraz z obowiązkiem poniesienia opłaty z tytułu wydania tegoż. W ocenie Sądu takich konsekwencji odrzucanego tu poglądu – a w rezultacie i samego poglądu o stosowaniu art. 105 § 2 kpa, zamiast jego § 1 w razie cofnięcia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę – nie sposób zaakceptować (argumentum ad absurdum). W tym miejscu wypada wyjaśnić, że jak trafnie podkreśla się w doktrynie, w procesie wykładni prawa należy brać pod uwagę również konsekwencje społeczne i ekonomiczne, do jakich prowadzić będzie określona interpretacja danego przepisu, i wybrać taką spośród możliwych interpretacji, która prowadzi do konsekwencji najbardziej korzystnych (tzw. argument z konsekwencji, zaliczany do reguł wykładni funkcjonalnej). W szczególności należy więc odrzucić taką interpretację przepisu, która – tak jak w analizowanym wyżej przypadku – prowadziłaby do konsekwencji absurdalnych lub niemożliwych do zaakceptowania (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 169–170). Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa polegający na pozbawieniu strony czynnego udziału na etapie postępowania odwoławczego i uniemożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, Sąd stwierdza, że organ odwoławczy formalnie naruszył ww. przepis, ale w okolicznościach sprawy nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy nie prowadził żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, ale inwestor złożył oświadczenie z dnia [...] listopada 2016 r. o wycofaniu wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę, które stanowiło podstawę faktyczną wydanego rozstrzygnięcia i w tym zakresie strony postępowania powinny mieć wiedzę o tym fakcie przed wydaniem decyzji. Jednakże motywy cofnięcia wniosku przez inwestora oraz ewentualne uwagi stron co do tego wniosku, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Także całkowicie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa, bowiem w rozpoznawanej sprawie przesłanka bezprzedmiotowości zaistniała na etapie postępowania odwoławczego i skutkowała koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji Prezydenta Miasta [...] z dn. [...] sierpnia 2015 r. i umorzenia postępowania organu I instancji. Powyższy przepis nakłada na organ odwoławczy obowiązek tego rodzaju rozstrzygnięcia (decyzja o charakterze związania administracyjnego), w przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego na etapie postępowania odwoławczego. Konkludując, cofnięcie przez inwestora wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, prowadzi do obligatoryjnego umorzenia postępowania w tym przedmiocie, na podstawie art. 105 § 1 kpa. W takim przypadku art. 105 § 2 kpa nie znajduje zastosowania. W związku z powyższym należało uznać, że zaskarżona decyzja Wojewody M. jest zgodna z prawem, a zarzuty skargi – niezasadne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.