VIII SA/Wa 353/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2069 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania A. G. (dalej: "skarżąca") od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "organ I instancji", "Burmistrz") z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...] odmawiającej ustalenia zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez A. G. polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą (zbiornik na ścieki) na działkach nr ewid. [...],[...] (część działek) położonych w miejscowości [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. A. G. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą (zbiornik na ścieki) na działkach nr ewid. [...],[...] (część działek) położonych w miejscowości [...]. Działka, na której wnioskodawca zamierza realizować planowane przedsięwzięcie nie jest objęta ustaleniami żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji wydał w dniu [...] kwietnia 2018r. decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji z uwagi na niespełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.). Następnie rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Kolegium z [...] czerwca 2018r., który zwrócił uwagę na rozbieżności pomiędzy ustaleniami analizy, a decyzją. Otóż wskazał, iż w analizie w punkcie 4.3 ppkt 3 stwierdzono, że na przedmiotowym terenie znajduje się sieć energetyczna, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że na tym terenie nie istnieje sieć energetyczna, wodociągowa i kanalizacyjna. Jednocześnie Kolegium uznało za nieprawidłowo udokumentowane i wyjaśnione spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. kontynuacji funkcji. Zauważył, iż w sprawie niniejszej wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić od granic działek [...] i [...], a nie od ich części objętej wnioskiem. Dlatego też wskazał na konieczność nowego opracowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Burmistrz, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 k.p.a., odmówił ustalenia i warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Odmowa uzasadniona została niespełnieniem warunku tzw. kontynuacji funkcji oraz brakiem uzbrojenia terenu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła organowi błędne wyznaczenie obszaru analizowanego oraz niewzięcie pod uwagę istniejącej zabudowy na działkach [...] i [...] oraz nie uwzględnienie faktu, że dla działek [...],[...] i [...] zostały już ustalone warunki zabudowy. Ponadto skarżąca zarzuciła, że uzasadnienie decyzji nie zawiera dokładnej analizy (działka po działce) funkcji i cech istniejącej zabudowy oraz wyjaśnienia sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Zarówno w decyzji jak i w analizie nie przedstawiono prawidłowo ustaleń studium uwarunkowań i kierunków rozwoju Miasta i Gminy [...]. Organ odwoławczy, w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] marca 2019 r., podniósł, iż w powtórnym postępowaniu opracowana została nowa analiza, której część graficzna wykonana została prawidłowo. Wyjaśnił, że granice obszaru analizy wyznaczone zostały od granic działek [...] i [...] w odległości 200 m, tj. w odległości znacznie większej niż trzykrotna szerokość frontu działki (25m). Nadto żadna z działek wchodzących w obszar analizy nie jest zabudowana, co wynika z analizy tekstowej i graficznej. A zatem nie jest spełniony wymóg przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., aby co najmniej jedna działka była zabudowana, co uniemożliwia określenie wymagań dla nowej inwestycji. Kolegium stwierdziło, że brak spełnienia chociażby jednego warunku z art. 61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p. uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji. SKO nie podzieliło twierdzeń organu I instancji o braku spełnienia warunku z art. 61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p., bowiem załączone do uzupełnienia wniosku stanowiska dysponenta sieci są wystarczające do uznania, że warunek ten został spełniony. Jednakże z uwagi na brak kontynuacji funkcji uznało zaskarżoną decyzję za zasadną. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy nie podzielił ich zasadności. Przede wszystkim wskazał, iż obszar analizowany w niniejszej sprawie wyznaczony został prawidłowo, o znacznie większych granicach niż obszar minimalny (tj. 25 x 3 = 75m – trzykrotna szerokość frontu działek objętych wnioskiem), a zatem w sposób korzystny dla skarżącej. Nadto zabudowa istniejąca na działkach [...] oraz [...] położona jest w znacznej odległości od wyznaczonych granic obszaru analizy i znajduje się od strony innej drogi – ulicy [...], a zatem innej niż działki objęte wnioskiem. Z kolei odnosząc się do kwestii ustalenia w innej decyzji warunków zabudowy na działkach [...],[...],[...] i [...] zauważył, iż . decyzja w tym przedmiocie istotnie została wydana [...] kwietnia 2017r. znak: [...], lecz mimo istnienia tej decyzji, jak wynika z części graficznej analizy, nie powstał żaden budynek, który ewentualnie mógłby stanowić tzw. kontynuację funkcji. Kolegium podniosło, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w terenie analizy musi znajdować się zabudowa, a samo ustalenie warunków zabudowy czy wydanie pozwolenia na budowę nie może stanowić podstawy do uznania, że taka zabudowa faktycznie istnieje. Organ odwoławczy zaznaczył także, że zapisy studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy nie stanowią prawa miejscowego i nie mają mocy wiążącej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a zatem organ nie miał obowiązku odnosić się do zapisów studium. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Autor skargi zarzucił naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego tj.: 1) art. 7, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 §3 k.p.a. polegające na: - niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegającego na wyznaczeniu w sposób dowolny obszaru analizowanego, a w konsekwencji błędne uznanie, iż warunek kontynuacji funkcji terenu nie został spełniony, w sytuacji kiedy w przedmiotowej sprawie należało poszerzyć obszar analizowany, gdyż w pobliżu nieruchomości znajdują się działki, na których istnieje zabudowa, co skutkowało także sporządzeniem uzasadnienia niezgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 §3 k.p.a.; - poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do ustalenia stanu faktycznego, polegające na nieustaleniu jaki jest charakter zabudowy na sąsiednim terenie oraz do nieustalenia faktycznego zagospodarowania terenu, a w konsekwencji nie poszerzenia obszaru analizowanego; - poprzez niewyznaczenie obszaru analizowanego przy uwzględnieniu z jednej strony ładu przestrzennego, a z drugiej strony zasady swobody zabudowy i zagospodarowania nieruchomości z poszanowaniem prawa własności; - poprzez brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego, a mianowicie nie wzięcie pod uwagę, iż na działkach sąsiednich, znajdujących się w granicach obszaru analizowanego znajdują się działki na które zostały wydane warunki zabudowy; 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji; 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, w konsekwencji uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia warunków przewidzianych w tym artykule, m.in. poprzez błędne zrozumienie znaczenia "dobrego sąsiedztwa" oraz niewłaściwe określenie obszaru analizowanego; 4) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że obszar analizowany został w niniejszej sprawie prawidłowo wyznaczony, podczas gdy uwzględnienie okoliczności sprawy winno skutkować wyznaczeniem obszaru analizowanego w inny sposób, w szczególności biorąc pod uwagę, iż tereny są rozproszone, co umożliwiałoby uwzględnienie wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazał, iż zarzuty podniesione w skardze nie wnoszą do sprawy żadnych nowych okoliczności uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna, albowiem treść zaskarżonych decyzji i sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego wskazują, że w kontrolowanej sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, a w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organy dokonały prawidłowego aktu stosowania prawa. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 2018 r. wydaną w przedmiocie odmowy ustalenia zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez A. G. polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą (zbiornik na ścieki) na działkach nr ewid. [...],[...] (część działek) położonych w miejscowości [...]. Należy zauważyć, iż zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wcześniejszego uchylenia przez organ odwoławczy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Wówczas Kolegium wskazało na konieczność opracowania nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie spór w dalszym ciągu sprowadza się do ustalenia, czy z zgodna z prawem jest odmowa ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji z powodu braku spełnienia w sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jak przy tym wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą zatem warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu miejscowego, naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z."). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 R.w.n.z.). Stosownie do § 3 ust. 2 R.w.z.n., granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany wokół działek objętych wnioskiem został wyznaczony w sposób prawidłowy. Granice obszaru przedmiotowej analizy wyznaczone zostały od granic działek nr [...] i [...] w odległości 200 m, czyli w odległości znacznie większej niż trzykrotna szerokości frontu działek objętych wnioskiem (75 m), a zatem w sposób korzystny dla skarżącej. Brak jest podstaw do powiększenia obszaru analizowanego, co byłoby zgodne z oczekiwaniami skarżącej. Ponadto nieruchomości objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak i działki sąsiednie położone w obszarze analizowanym dostępne z tej samej drogi publicznej położone są na terenie o funkcji rolnej. Jak wynika z analizy tekstowej i graficznej na obszarze analizowanym w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie istnieje działka zabudowana w sposób i o funkcji analogicznej do wnioskowanej, która pozwoliłaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. To z kolei prowadzi do prawidłowego stwierdzenia, że wnioskowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i istniejącym sposobem zagospodarowania na analizowanym obszarze bowiem jest to obszar przestrzeni rolniczej, pozbawiony zabudowy. Sąd zauważa także, iż zabudowa istniejąca na działkach nr [...] i [...] położona jest w znacznej odległości od wyznaczonych granic obszaru analizy i znajduje się od strony innej drogi (tj. ul. [...]), a zatem innej niż działki objęte wnioskiem. W związku z tym nie może mieć to wpływu na zmianę argumentacji organów w zakresie dotyczącym braku spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. braku kontynuacji funkcji. Należy bowiem zaznaczyć, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Na powyższe nie ma również wpływu argumentacja skarżącej, że na działkach sąsiednich znajdujących się w granicach obszaru analizowanego znajdują się działki na które zostały wydane warunki zabudowy. Zasadnie organ odwoławczy wywiódł, że na terenie objętym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu musi się znajdować zabudowa, a samo ustalenie warunków zabudowy, czy też wydanie pozwolenia nie może stanowić podstawy do uznania, że taka zabudowa faktycznie istnieje. W kontekście powyższego zgodzić należało się z organami rozstrzygającymi w niniejszej sprawie, że planowana inwestycja nie spełnia wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. W sprawie prawidłowo wyznaczono obszar podlegający analizie zgodnie z warunkami określonymi w § 3 ust. 2 R.w.n.z., a sporządzona przez uprawnioną osobę analiza architektoniczno-urbanistyczna w sposób wystarczający przedstawiła aktualny ład przestrzenny na tym terenie, co stanowiło podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. W związku z tym za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i § 3 ust. 1 R.w.n.z. Organy w toku postępowania zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz prawidłowo ustaliły stan faktyczny zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Nadto oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego też, w ocenie Sądu, za niezasadne należy uznać również zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.