VIII SA/Wa 356/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2024 r. w Radomiu sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 28 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do robót budowlanych oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Wojewody M. ( dalej jako: "Wojewoda") Nr [...] z dn. 28 lutego 2024 r. na podstawie której ww. organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., zwanej dalej "Kpa"), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682), po rozpatrzeniu odwołania B.W. ( dalej jako: "skarżąca", "strona"), od decyzji Starosty B. ( dalej jako: "Starosta", "organ I instancji") Nr [...] z dnia 14 listopada 2023 r., wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego, parterowego o powierzchni zabudowy do 35 m2 na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości B., gm. B.– orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Powyższa decyzja została wydana w postępowaniu w przebiegu którego ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu 31 października 2023 r. do Starostwa Powiatowego w B. wpłynęło zgłoszenie dotyczące budowy budynku gospodarczego, parterowego o powierzchni zabudowy do 35 m2 na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości B., gm, B.. Organ powiatowy decyzją Nr [...] z dnia 14 listopada 2023 r., wniósł sprzeciw do zgłoszenia. Organ ustalił, że przedmiotowa działka położona jest na Obszarze Chronionego Krajobrazu Dolina rzeki P. i D. oraz na terenach NATURA 2000. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa M. z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina P. i D. zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości od 20 do 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Zgodnie z załącznikami nr 2 i 4 do uchwały, strefa obowiązywania zakazu zabudowy dla planowanej inwestycji wynosi 100 m. Działka o nr ewid. [...] położona jest w pasie 100 m od brzegu rzeki P. i nie została objęta wyłączeniem z zakazu zabudowy (załącznik nr 3 uchwały). Ponadto zgodnie § 8 pkt 1 i 2 ppkt a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy B. zatwierdzonego Uchwalą Nr [...] Rady Miasta i Gminy B. w dniu 2 marca 2004 r., działka położona jest na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią, na którym zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią, w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych. Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania, Starosta Powiatowy w B. stwierdził, że na przedmiotowej działce nie ma możliwości budowy nowych obiektów budowlanych, o czym orzekł decyzją Nr [...] z dn. 14 listopada 2023 r. zawierającą w swej treści sprzeciw wobec zgłoszenia strony. Od powyższej decyzji w ustawowym w terminie, odwołanie złożył inwestor B. W., zarzucając kwestionowanej decyzji niezgodność z prawem i ograniczenie jej prawa własności. Wojewoda M., orzekając po rozpatrzeniu odwołania o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, przedstawił w uzasadnieniu swojej decyzji następujące stanowisko i argumentację: Przede wszystkim wskazał na podstawy prawne rozstrzygnięcia wynikające z przepisów art. 30 ustawy z dn.7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( DZ U z 2023 r. , poz. 682, dalej jako "u.p.b."). Wojewoda podniósł, że przesłanki zgłoszenia sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych zostały przez ustawodawcę wymienione w art. 30 ust. 5c zdanie ostatnie oraz w art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. Tym samym, wniesienie sprzeciwu z powodów innych niż wskazane w tych przepisach jest niedopuszczalne. Według art. 30 ust. 5c ww. ustawy organ ma obowiązek wniesienia sprzeciwu w przypadku niedopełnienia przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wezwania go do tego przez organ w drodze postanowienia. W oparciu zaś o art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego organ wnosi sprzeciw, gdy realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z powodów merytorycznych, tj. jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. Natomiast, stosownie do treści przepisu art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, organ może nałożyć, w drodze sprzeciwu obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W tak określonych ramach prawnych kompetencją Wojewody było rozstrzygnięcie, czy w niniejszej sprawie wniesienie przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu do zgłoszonego przez Inwestora zamiaru wykonania robót budowlanych znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach prawa i czy było uzasadnione wskazanymi w tych przepisach okolicznościami. Wojewoda podniósł, że z analizy akt sprawy wynika, że Inwestor, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego, dokonał zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych na działce o nr ewid. [...], położonej w B., obejmujących budowę wolno stojącego parterowego budynku gospodarczego. Zgodnie z przywołanych wyżej przepisem Prawa budowlanego - nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: wolno stojącego budynku gospodarczego - o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Podstawę materialnoprawną wydania przez Starostę B. zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ zobligowany jest do wniesienia sprzeciwu w przypadku gdy zamierzone roboty budowlane objęte zgłoszeniem naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Odnosząc powyższy przepis do stanu faktycznego sprawy, Wojewoda stwierdził zasadność faktyczną i prawną podjętego przez Starostę B. sprzeciwu. Podtrzymał i w pełni potwierdził przesłanki prawne dokonanego sprzeciwu wynikające z faktu, że działka inwestycyjna o nr ewid. [...] położona w miejscowości B., gm. B.położona jest na Obszarze Chronionego Krajobrazu Dolina rzeki P. i D. oraz na terenach NATURA 2000. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa M. z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina P. i D. zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości od 20 do 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Zgodnie z załącznikami nr 2 i 4 do uchwały, strefa obowiązywania zakazu zabudowy dla planowanej inwestycji wynosi 100 m. Działka o nr ewid. [...] położona jest w pasie 100 m od brzegu rzeki P. i nie została objęta wyłączeniem z zakazu zabudowy (załącznik nr 3 uchwały). Ponadto zgodnie § 8 pkt 1 i 2 ppkt a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy B. zatwierdzonego Uchwalą Nr [...] Rady Miasta i Gminy B. w dniu 2 marca 2004 r., działka położona jest na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią, na którym zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią, w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych. Z uwagi na powyższe uznać należy, że realizacja zamierzonych robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego narusza wskazane przepisy prawa miejscowego tj. §3 ust.1 pkt.7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa M. z dn. 19 grudnia 2018 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny P. i D.( DZ Urz. Województwa M. z 2018 r., poz. 13182) oraz § 8 pkt 1 i 2 ppkt A uchwały [...] Rady Miasta i Gminy B. z dn. 2 marca 2004 r. w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego części gminy B.( DZ Urz. Woj. M. z 2004 r. Nr 68). Ponadto Wojewoda podkreślił, że przepisy prawa miejscowego, w tym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem prawa miejscowego, a jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących. Zarówno orzecznictwo sądowo-administracyjne, jak i doktryna są zgodne, że organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane ustaleniami planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, co oznacza, że ma moc wiążącą tak jak akt normatywny i musi być respektowany bez względu na to, czy jego rozwiązania budzą stosunek krytyczny, dopóki nie zostanie zmieniony. W ocenie Wojewody postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Organ I instancji prawidłowo wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wojewódzki nie dopatrzył się uchybień w sposobie prowadzenia postępowania przez Starostę B., mogących skutkować uchyleniem i umorzeniem skarżonej decyzji. W sprawie nie został naruszony art. 7, art. 77 § 1 Kpa ani art. 80 Kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Pismem z dn. 5 kwietnia 2024 r. B. W. ( skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję. W treści skargi mającej opisowy charakter skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ze wskazaniem zbadania rzeczywistego wpływu wybudowania zamierzonego budynku gospodarczego do 35 metrów kwadratowych powierzchni na walory przyrodnicze i ekosystem terenu w którym ta nieruchomość jest położona . Skarżąca zarzuciła organom niezbadanie sprawy rzetelnie i całościowo oraz wskazała że wydane w sprawie decyzje naruszają obowiązujące zasady współżycia społecznego. Zdaniem skarżącej uchwała Sejmiku Województwa M. z dnia 19 grudnia 2018 roku ograniczając możliwość zabudowy w pasie 100 metrów od linii brzegowej zbiornika wodnego spowodowała, że nieruchomość stanowiąca jej własność straciła na wartości i uniemożliwiła właściwe z niej korzystanie, naruszając tym samym zasady współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda w odpowiedzi, przedkładając akta sprawy, wniesiósł o jej oddalenie wskazując, że organ odwoławczy nie stwierdził, iż przedsięwzięcie wpłynie negatywnie na ekosystem, lecz że budowa objęta zgłoszeniem narusza ustalenia uchwały Sejmiku Województwa M. z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina rzeki P. i D., co wyklucza możliwość wznoszenia nowych obiektów w odległości do 100 m od brzegu zbiornika wodnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody M. z dnia 28 lutego 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty B. z dnia 14 listopada 2023 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego parterowego o powierzchni zabudowy do 35 m2 na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości B. gm. B.. Zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych w trybie art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.) inicjuje uproszczone postępowanie administracyjne. Zgłoszenie jest sui generis wnioskiem o milczącą akceptację organu względem zgłaszanego zamierzenia budowlanego (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 10, Warszawa 2021, art. 30). Zgodnie z art. 30 ust. 5 zdanie drugie ustawy - Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; 4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5. Stwierdzając sprzeczność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zapisami obowiązującego planu miejscowego, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do zgłoszenia, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., sprzeciwu wobec dokonanego zamiaru zgłoszenia budowy. Przyczyny wniesienia sprzeciwu wymienione w art. 30 ust. 6 P.b. mają charakter bezwzględny, gdyż całkowicie wykluczają możliwość realizacji danej inwestycji na podstawie dokonanego zgłoszenia. Tym samym, zakres swobodnego uznania organu w tym przypadku został zmniejszony do minimum lub zniesiony, co również wynika z kategorycznego sformułowania "organ wnosi sprzeciw". Okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy są w istocie bezsporne pomiędzy organem a skarżącą. Skarżąca w dniu 31 października 2023 r. do Starostwa Powiatowego w B. dokonała zgłoszenia dotyczącego budowy budynku gospodarczego, parterowego o powierzchni zabudowy do 35 m2 na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości B., gm., B.. Organy obu instancji uzasadniając konieczność wniesienia sprzeciwu wskazały na naruszenie przez planowaną inwestycję przepisów uchwały Sejmiku Województwa M. nr [...] z dn. 19 grudnia 2018 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina rzeki P. i D., tj. powołały się na przesłankę z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, co ocenić należy jako prawidłowe. Niewątpliwie przepisami, o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy, są również przepisy prawa miejscowego, a do takich należy wskazana wyżej uchwała sejmiku województwa mazowieckiego. Stosownie do przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa M. z dnia 19 grudnia 2018 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Dolina P. i D. zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości od 20 do 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Zgodnie z załącznikami nr 2 i 4 do uchwały, strefa obowiązywania zakazu zabudowy dla planowanej inwestycji wynosi 100 m. Działka o nr ewid. [...] położona jest w pasie 100 m od brzegu rzeki P. i nie została objęta wyłączeniem z zakazu zabudowy (załącznik nr 3 uchwały). Ponadto zgodnie § 8 pkt 1 i 2 ppkt a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy B. zatwierdzonego Uchwalą Nr [...] Rady Miasta i Gminy B. w dniu 2 marca 2004 r., działka położona jest na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią, na którym zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią, w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych. Wobec takich zapisów zawartych ww. aktach prawa miejscowego planu należy uznać, że w przedmiotowej sprawie budowa obiektu w postaci budynku gospodarczego naruszałaby ustalenia powyższych przepisów aktów prawa miejscowego, co obligowało organy do zawetowania powyższego zamiaru inwestycyjnego skarżącej. Stwierdzając sprzeczność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zapisami obowiązującego planu miejscowego lub innego aktu o charakterze przepisów prawa miejscowego organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do zgłoszenia, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., sprzeciwu wobec dokonanego zamiaru zgłoszenia budowy. Przyczyny wniesienia sprzeciwu wymienione w art. 30 ust. 6 P.b. mają charakter bezwzględny, gdyż całkowicie wykluczają możliwość realizacji danej inwestycji na podstawie dokonanego zgłoszenia. Tym samym, zakres swobodnego uznania organu w tym przypadku został zmniejszony do minimum lub zniesiony, co również wynika z kategorycznego sformułowania "organ wnosi sprzeciw". Końcowo Sąd wskazuje, że zasadniczym powodem zgłoszonego sprzeciwu było naruszenie przez planowaną inwestycję zakazu wynikającego z § 3 ust.1 pkt.7 ww. uchwały Sejmiku Województwa M. z dn. 19 grudnia 2018 r., a nie, jak to formułuje w skardze skarżąca, brak jakichkolwiek zapisów w dokumentach które otrzymała z Urzędu Miasta i Gminy B. o całkowitym zakazie zabudowy jej nieruchomości, która to informacja byłaby kluczowa do podejmowaniu decyzji o jej zakupie. Organy nie mają wpływu na kompletność ani staranność w zakresie ustalenia przez właściciela statusu prawnego nieruchomości którą zamierza zakupić. Tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy w przebiegu prowadzonego postępowania przepisów procedury w zakresie wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy mających wpływ dla jej rozstrzygnięcia są niezasadne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.