VIII SA/Wa 357/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją znak: [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - dalej zwany Prezes ZUS działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 153, poz. 1227), zwana dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] grudnia 2009 r. przez B. P. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniego syna D. W. odmówił przyznania świadczenia. Wskazując na treść przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS organ I instancji stwierdził, że przyznanie renty rodzinnej na jego podstawie jest możliwe przy łącznym spełnieniu wskazanych w tym przepisie przesłanek. Niespełnienie jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ I instancji podniósł, iż renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, dlatego w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Analizując dokumentację zawartą w aktach rentowych zmarłego ojca dziecka Prezes ZUS za udowodnione uznał okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące 16 lat, 4 miesiące i 12 dni. Jednocześnie wskazał, iż w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do świadczenia w trybie zwykłym – udowodniono tylko 4 miesiące i 17 dni tych okresów. W ocenie Prezesa ZUS nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenia przeszkód w podjęciu zatrudnienia, gdyż ojciec dziecka nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia w celu nabycia przez ojca dziecka uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu [...] marca 2010 r. decyzję znak: [...], którą utrzymał w mocy decyzję własną wydaną w dniu [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie. Ponadto podniósł, że świadome podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne, nie może być uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, gdyż jest to wynik wyboru osoby decydującej się na takie postępowanie, która powinna liczyć się z prawnymi konsekwencjami w sferze ubezpieczeń społecznych. Fakt ten nie może zatem być uznany za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe i niezależne od ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Organ rentowy wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że ojciec dzieci nie spełnił warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek niezależnych od jej woli okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Organ rentowy uznał także iż, bardzo trudna sytuacja materialna wnioskodawczyni nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła B. P. - zwana dalej skarżącą. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż o rentę rodzinną stara się wyłącznie dla dobra i bytu jej synka, po ojcu który miał przepracowane ponad 16 lat pracy. Podniosła, że przez te lata były odprowadzone składki na ubezpieczenie społeczne, dlatego też nie może się zgodzić z decyzją odmowną organu, która mogłaby być zasadna w sytuacji gdyby ojciec dziecka nie posiadał żadnego okresu pracy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest w szczególności do oceny, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Prezes ZUS rozpoznając w trybie przepisu art.127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.) - dalej kpa – wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 kpa polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle poglądów doktryny przyjmuje się zgodnie, iż reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A.Wróbel /w:/ M.Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; podobnie: Cz. Marzysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Marzysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I Zakamycze 2005 ). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; podobnie /w:/ uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61). Wskazać należy, że w uzasadnieniu powołanej uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, wskazano, że w świetle zasady określonej w przepisie art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Jak stwierdził Naczelny Sad Administracyjny – "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Według NSA przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji - art. 24 § 1 pkt 5 kpa nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ oczywiście w innym składzie osobowym. Zdaniem NSA na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. W uchwale stwierdzono jednocześnie, iż omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Według NSA skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extenlendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania wniosku przez ten sam organ - art. 127 § 3 kpa, trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa. W konsekwencji NSA przyjął w omawianej uchwale, iż przepisy o wyłączeniu pracownika mają również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Należy wskazać, że również w doktrynie przyjmuje się, iż nie ma przeszkód prawnych, aby wyłączeniu podlegał pracownik piastujący funkcję organu administracji publicznej (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaskowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz i cyt. Tam wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 1993 r., sygn. akt SA/Po3155/92, OSP 1995, z. 9, poz. 188; podobnie: W. Chróścielewski /w:/ glosie do uchwały (7) NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/137). Przytoczone wyżej wywody można przenieść na grunt niniejszej sprawy. Zarówno bowiem pierwsza decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. jaki i kolejna wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z dnia [...] marca 2010 r. wydane zostały przez działającego z upoważnienia Prezesa ZUS wicedyrektora departamentu świadczeń emerytalno – rentowych E. N.. W tej sytuacji należy uznać, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 3 kpa. Naruszenie zaś prawa dające podstawę do wznowienia postępowania – zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Powyższą argumentację podzielił już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1507/08, którym oddalił skargę kasacyjną Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2008 r. zapadłym w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 249/08. W uzasadnieniu wskazanego orzeczenia odnosząc się do treści przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa podniósł, iż celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 kpa jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelność postępowania oraz bezstronności orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej. Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie drugim wyroku.