VIII SA/Wa 360/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Burmistrza [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Burmistrza [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania Gminy W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], w przedmiocie nakazania odwołującemu wykonania rozbiórki budynku kotłowni zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wskazanych terminów na wykonanie obowiązku oraz ustalił termin przystąpienia do robót rozbiórkowych na dzień [...] marzec 2014 r. oraz ich zakończenia wraz z uporządkowaniem terenu na dzień [...] czerwca 2014 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podniósł, iż decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. ( dalej "organ I instancji" lub "PINB" ) nakazał Gminie W. przystąpić do rozbiórki budynku kotłowni w terminie nie wcześniej niż z dniem [...] września 2013 r., zaś roboty rozbiórkowe połączone z uporządkowaniem terenu należało zakończyć w terminie do dnia [...] grudnia 2013 r. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. nr 243, poz. 1623 z 2010 r. ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające potwierdziło zły stan techniczny obiektu, fakt jego nieużytkowania oraz oświadczenie właściciela obiektu o braku zamiaru jego remontu, co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji o rozbiórce. Jednocześnie powołał się na stanowisko Burmistrza W., odnoszące się do braku ponoszenia nakładów na nieruchomość zabudowaną sporną kotłownią z uwagi na świadomość, że własność zostanie jej odebrana. PINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 k.p.a., uznając że nie występuje żaden z czynników umożliwiających zawieszenie takiego postępowania. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując konieczność sprecyzowania przez Gminę W. podstawy prawnej zawieszenia. Następnie PINB postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku kotłowni zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w W. przy ul. F. Powyższe postanowienie zostało uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. W odwołaniu od wskazanej na wstępie decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...], Gmina W., zarzuciła zaskarżonej decyzji, iż została wydana przed upływem terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., dotyczącego odmowy zawieszenia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku kotłowni zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w W. przy ul. F., nadto błędne przyjęcie, że w niewyjaśnionej sytuacji prawnej nieruchomości, na której zlokalizowany jest budynek, to na Gminie W. spoczywa obowiązek wykonania czynności rozbiórkowych. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podniosła, że Starosta G. reprezentujący Skarb Państwa złożył Gminie W. oświadczenie o odwołaniu darowizny powyższej nieruchomości, z informacją że w przypadku nie złożenia przez Gminę W. oświadczenia o zwrocie przedmiotu darowizny w formie aktu notarialnego wystąpi do sądu z powództwem o zobowiązanie Gminy do przeniesienia własności nieruchomości na Skarb Państwa. Ponownie podkreślono celowość zawieszenia postępowania do czasu ostatecznego wyjaśnienia sytuacji prawnej nieruchomości. W dniu [...] stycznia 2014 r. WINB wydał zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie ustalenia poczynione w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego – nie kwestionowane przez zobowiązanego (Gminę W.) w pełni uzasadniały wydanie przez organ I instancji decyzji w oparciu o przepis art. 67 ustawy Prawo budowlane. Również za prawidłowe WINB uznał zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych z dnia 30 sierpnia 2004 r. Powołując się na przepis art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym "jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia", organ odwoławczy wskazał, iż należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem jest ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenia porządku prawnego w budownictwie. W przedmiotowej sprawie jak podał organ odwoławczy, w toku postępowania ustalono, że właściciel nieruchomości tj. Gmina W. w istocie nie wyraża zamiaru doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przytoczono stanowisko strony odwołującej, wynikające z ustaleń przed organem I instancji iż "Gmina W. w związku z zamiarem Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę odwołania na jej rzecz darowizny ww. nieruchomości nie zamierza ponosić dodatkowych nakładów związanych z utrzymaniem objętego niniejszym postępowaniem budynku w należytym stanie technicznym". Zatem jak podniósł organ odwoławczy zastosowanie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane było właściwe. Dodatkowo WINB zwrócił uwagę, że toczące się postępowanie w sprawie odwołania darowizny nie zwalnia właściciela nieruchomości z obowiązków nakładanych na niego ustawą Prawo budowlane z 1994 r. Jednocześnie zaznaczono, że z korespondencji kierowanej do WINB z dnia [...] listopada 2013 r., wynika, że postępowanie w sprawie zwrotu darowizny nie zostało skutecznie zakończone, zaś właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Gmina W. Zarzuty odwołania w ocenie organu odwoławczego uznano za pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Gmina W. (dalej "skarżąca") wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego co miało istotny wpływ na wynik postępowania: tj. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 138 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy została ona wydana pomimo obowiązku zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd. W uzasadnieniu skargi skarżąca wywiodła, że rozstrzygnięcie organu jest rażąco sprzeczne z porządkiem prawnym, nadto zawieszenie postępowania było obligatoryjne i powinno być dokonane z urzędu (art. 97 § 1 k.p.a.). Wobec powyższego zdaniem skarżącej WINB powinien uchylić decyzję organu I instancji i nakazać zawieszenie postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę wydania skarżonych decyzji stanowił art.67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi - jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Adresatem ww. nakazu może być zatem właściciel lub zarządca obiektu. W orzecznictwie podkreśla się, że nakaz rozbiórki zawsze powinien być kierowany do tego podmiotu, który faktycznie włada obiektem np. inwestora nie będącego właścicielem, zarządcy, a nie właściciela, gdy ten obiektem nie włada. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym – budynkiem kotłowni zlokalizowanym na działce o nr ew. [...] w W. przy ul. F. Poza sporem pozostaje, że ww. budynek kotłowni wraz z nieruchomością nabyła Gmina W. od Skarbu Państwa, w wyniku darowizny – aktem notarialnym Rep. A Nr [...] w dniu [...] lutego 2000 r. Nadto z ustaleń i dokumentacji dołączonej do akt postępowania przed organem I instancji wynika, że po pierwsze Starosta G. odwołał darowiznę zgodnie z art. 900 kc., wzywając jednocześnie skarżącą do złożenia oświadczenia o zwrocie przedmiotu darowizny. Po drugie niewątpliwie skarżąca nie negowała faktu, że nieruchomość z budynkiem niszczeje, gdyż jak podała "nie może ponosić nakładów finansowych na prawidłowe zagospodarowanie budynku kotłowni z uwagi na świadomość, że własność zostanie odebrana". Zwrócić uwagę należy, że w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2013 r., złożonym przez Starostę G., zawierającym oświadczenie o odwołaniu darowizny nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr ewidencyjnych [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m² położonej w W. przy ul. F., zawarł on stwierdzenie, że w przypadku braku złożenia oświadczenia przez Gminę W. w formie aktu notarialnego w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego oświadczenia, Starosta G. reprezentujący Skarb Państwa wystąpi do sądu z powództwem o zobowiązanie Gminy W. do przeniesienia na Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Rozpoznając odwołanie skarżącej od decyzji nakazującej przystąpienie do rozbiórki, organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia stosunków własnościowych, a mianowicie czy doszło do zmiany właściciela budynku kotłowni, ale ograniczył się jedynie do korespondencji z organem I instancji. Umknęło organowi odwoławczemu zwrócenie się w powyższej kwestii do Starosty G. (który odwołał darowiznę), co niewątpliwie należało ustalić mając na względzie powielane przez skarżącą wnioski o zawieszenie postępowania do czasu wyjaśnienia kwestii własnościowych. W związku z powyższym wskazać trzeba, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przytoczony przepis wskazuje podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania, co oznacza, iż w razie wystąpienia tej przesłanki organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, a także kontrolować czy w toku postępowania nie zaistniała taka podstawa. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest zatem od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 341/2006). Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na ww. podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie główne zobligowany jest do ustalenia, czy taki związek przyczynowy występuje. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji. Zależność ta musi być bezpośrednia (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 7 marca 2001 r., III SA 32/00, niepubl. oraz uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 11). W niniejszej sprawie jak ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny, pozew z powództwa Skarbu Państwa Starosty G. przeciwko Miastu i Gminie W. o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli, wpłynął do Sądu Okręgowego w R. I Wydział Cywilny w dniu [...] grudnia 2013 r. (sygnatura akt [...]), a zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy w dniu [...] stycznia 2014 r., istniały przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, iż okoliczność powyższa stanowiła zagadnienie wstępne, organ odwoławczy pomimo zarzutu odwołania o zawieszenie postępowania nie wyjaśnił dokładnie istnienia przesłanek do zawieszenia postępowania. Ubocznie wskazać należy, że w sprawie [...] powołanej wyżej został wydany wyrok w dniu [...] kwietnia 2014 r., zobowiązujący pozwaną Miasto i Gminę W. do złożenia oświadczenia woli o nieodpłatnym przeniesieniu własności nieruchomości na Skarb Państwa. Sąd w składzie orzekającym wyraża stanowisko, iż okoliczność wniesienia powództwa ww. opisanego powinna skutkować zawieszeniem postępowania przez organ odwoławczy, gdyż pozew został złożony przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zawiesi postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., o ile sprawa [...] nie została prawomocnie zakończona. W przypadku prawomocnego wyroku, ponownie należy sprawdzić prawo własności budynku kotłowni, a następnie organ odwoławczy wyda decyzję stosownie do poczynionych ustaleń na podstawie art. 138 § 1 lub § 2 k.p.a. W tych okolicznościach skarga okazała się uzasadniona. W ocenie Sądu, przedstawiona powyżej argumentacja wskazuje na to, że w sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego art. 7, 77, 107 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik tego postępowania. Rozpoznając sprawę ponownie organ, będzie miał na uwadze powyższą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit "c", art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270).