VIII SA/Wa 362/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Starszy sekretarz sądopwy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r. sprawy ze skargi P. M. – wspólnika spółki cywilnej [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie płatności bezpośrednich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego P. M. – wspólnika spółki cywilnej [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] lutego 2011 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania P. M., wspólnika spółki cywilnej "[...]" (dalej: "skarżący") od decyzji nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "organ pierwszej instancji") z [...] listopada 2010 r. w sprawie umorzenia postępowania w sprawie płatności bezpośredniej oraz uzupełniającej płatności podstawowej na rok 2010 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ pierwszej instancji wydał przedmiotową decyzję na skutek wniosku złożonego przez podmiot o nazwie "[...]" spółka cywilna, zarejestrowany w ewidencji producentów rolnych pod numerem [...]. Organ ustalił, że przedmiotowa spółka cywilna została zawiązana przez wspólników: P. M. oraz "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w B.. Powołując się na wyrok tutejszego Sądu w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 564/08 oraz na orzecznictwo Sądu Najwyższego organ wskazał, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zdolności wekslowej, upadłościowej, układowej. Podnosząc brak osobowości prawnej i treść art. 29 i 30 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") uznał, że spółka cywilna nie może też być stroną postępowania administracyjnego, ani adresatem decyzji administracyjnych. Przyjmując powyższe ustalenie, organ I instancji stwierdził, że skoro wspólnicy spółki cywilnej "[...]" są zarejestrowani w ewidencji producentów rolnych ARiMR jako niezależni producenci rolni (każdy z osobna), to nie można przyznać płatności rolnej, o którą wnosi spółka cywilna, na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować jako wniosku wniesionego przez jej wspólników i nie ma możliwości wydania w przedmiotowej sytuacji orzeczenia administracyjnego. W konkluzji organ uznał, że wniosek został złożony przez "organ nie uprawniony", to jest nie posiadający zdolności prawnej i dlatego wywołane takim wnioskiem postępowanie należało umorzyć. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 104 i art. 105 § 1 KPA oraz art. 5 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zmianami). Decyzja została skierowana do wspólników spółki cywilnej "[...]". Pismem z [...] grudnia 2010 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu wskazał, że w myśl prawa europejskiego rolnikiem jest m.in. grupa osób fizycznych lub prawnych bez względu na jej status w świetle prawa krajowego. Skarżący podniósł, że w myśl 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym płatności przysługują rolnikom w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003, to jest: osobie fizycznej, osobie prawnej lub grupie osób fizycznych lub prawnych bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, a spółka cywilna jest właśnie taką grupą. Status grupy osób i jej członków w świetle prawa krajowego wymaga, aby stronami postępowania była nie spółka, a jej wspólnicy. Zdaniem skarżącego każdy wspólnik i grupa wspólników (spółka) mogą stanowić odrębnych producentów rolnych. Zdaniem skarżącego płatności rolnicze w przypadku spółki cywilnej na wniosek spółki (wspólników) winny być przyznawane rolnikowi, czyli grupie osób, które tworzą spółkę cywilną – wspólnikom, pod warunkiem, iż nadano numer ewidencyjny odpowiadający spółce, jako odrębnemu producentowi rolnemu. Numer ten, zdaniem strony, powinien być nadany jednemu wspólnikowi, na którego pozostali wyrazili zgodę. Rozpoznają odwołanie strony skarżącej, organ odwoławczy po przeanalizowaniu akt sprawy oraz w oparciu o własną wiedzę uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i jest zasadne merytorycznie. W uzasadnieniu swojej decyzji Dyrektor ARiMR stwierdził, że postępowanie zostało wszczęte błędnie przez organ pierwszej instancji, gdyż od początku było dotknięte wadą bezprzedmiotowości. Skoro spółka cywilna nie jest podmiotem prawa i nie ma zdolności prawnej, nie może zostać beneficjentem płatności. Zdaniem organu, nie można przyznać płatności, o którą wnosi spółka cywilna na rzecz jej wspólników, a wniosku złożonego w imieniu spółki nie można traktować, jako wniosku wniesionego faktycznie przez jej wspólników, gdyż jako wnioskodawcę wskazano spółkę cywilną. Organ przyznał, że podczas nadawania numeru identyfikacji w krajowym rejestrze producentów błędnie został nadany numer identyfikacyjny dla spółki cywilnej, co w konsekwencji wpłynęło na bezprzedmiotowość postępowania w zakresie przyznania płatności. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który pismem z [...] marca 2011 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Występując o uchylenie w całości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, powtórzył zasadnicze elementy argumentacji faktycznej i prawnej prezentowane uprzednio w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 105 k.p.a. Skarżący powołał się na poglądy, zgodnie z którymi posiadanie osobowości prawnej prawa cywilnego nie jest konieczne dla możliwości bycia stroną, a w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że również spółka cywilna może być stroną postępowania administracyjnego. Podniósł, że skoro pomoc przyznawana jest również jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, to i spółka cywilna może być uznana za taki podmiot. Powołał się na definicję z art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003. Reasumując wywody skargi stwierdził, że spółka może być stroną postępowania, bezpodstawnie więc umorzono postępowanie naruszając przepis art. 105 § 1 k.p.a Skarżący zaprezentował pogląd, że osobną kategorię podmiotów będących beneficjentami dopłat rolniczych stanowią grupy osób fizycznych lub prawnych tworzących konkretny węzeł obligacyjny, choćby te osoby fizyczne lub prawne występowały niezależnie, na własny rachunek, jako beneficjenci dopłat rolniczych. Jego zdaniem decyzje w sferze płatności rolniczych dla spółek cywilnych były wydawane dla wszystkich wspólników, ze wskazaniem firmy spółki, a doręczane były wspólnikowi uprawnionemu. Skarżący powołał się na orzeczenia kasacyjne Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II GSK: 454/09, 458/09, 460/09, 455/09, 450/09 414/09, 451/09, 459/09) w których Sąd ten uznał, iż skarżący reprezentował w istocie nie spółki cywilne, lecz ich wspólników. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie. Powtórzył argumentację dotychczasową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, choć nie ze wszystkich przyczyn w niej wskazanych. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni podziela przywoływany zarówno przez organy jak i skarżącego pogląd wyrażony wcześniej w przywołanym wyroku o sygn. akt VIII SA/Wa 564/08, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, zdolności sądowej, wekslowej, upadłościowej, układowej. Zdolność takową posiadają wspólnicy spółki. Jednak pogląd taki przeniesiony na grunt sprawy niniejszej nie przesądza o prawidłowości zaskarżonych decyzji. Skoro spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, to tym bardziej nie może być pełnomocnikiem osób prawnych czy fizycznych (swoich wspólników), czy też działać w ich imieniu. Organ pierwszej instancji zdawał się dostrzegać to, że spółka cywilna nie ma osobowości prawnej i zdolności do reprezentowania wspólników, skoro wezwanie do złożenia wyjaśnień i samą decyzję kierował do wspólników tej spółki, a nie do samej spółki. Zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy o ewidencji producentów rolnych wnioskodawcy podlegającemu wpisowi do ewidencji producentów na podstawie kilku tytułów nadaje się jeden numer identyfikacyjny, zaś zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy, w przypadku producentów rolnych działających w formie spółki cywilnej nadaje się jeden numer ewidencyjny, to jest numer identyfikacyjny nadaje się temu wspólnikowi, co do którego pozostali wspólnicy wyrazili pisemną zgodę. Jest poza sporem, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja lub ARiMR) wbrew tym przepisom nadała spółce cywilnej odrębny numer identyfikacyjny producenta rolnego. Konsekwentnie używała tego wadliwego numeru tak określając wnioskodawcę w "spersonalizowanym" wniosku przesłanym zainteresowanym, to jest z wpisanymi przez Agencję w formularzu wniosku danymi spółki cywilnej, w tym z wadliwie nadanym jej numerem identyfikacyjnym. Działanie takie wprowadzało w błąd zainteresowanych wspólników spółki cywilnej, utwierdzając ich w przekonaniu, co do tego, że spółka cywilna jest podmiotem traktowanym jako producent rolny, uprawnionym do otrzymywania stosownej pomocy finansowej. Nie można przy tym czynić zainteresowanym wspólnikom skutecznego zarzutu, że niejako dali się wprowadzić w błąd, i że mimo to w myśl zasady ignorantia iuris nocet powinni mieć świadomość, że spółka cywilna nie może być podmiotem w sprawie. Same organy przyznają, że również tkwiły w takim błędnym przekonaniu o podmiotowości spółki cywilnej i dopiero pod wpływem orzeczeń sądowych wydanych w toku postępowań w innych sprawach, doszły do przekonania, że spółka cywilna nie jest jednak producentem rolnym. Również praktyka stosowania prawa i praktyka życia gospodarczego od końca lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku, a nawet ustawodawstwo, traktujące niekiedy spółkę cywilną jako odrębny podmiot praw i obowiązków, wbrew jej cywilistycznej konstrukcji stosunku obligacyjnego wynikającej z przepisów kodeksu cywilnego, poparta wcześniejszą praktyką Agencji w podmiotowym traktowaniu spółek cywilnych, usprawiedliwiała błąd zainteresowanych wspólników w zgłoszeniu spółki cywilnej jako producenta rolnego występującego o środki pomocowe. W tej sytuacji wykorzystanie takiego błędu, usprawiedliwionego i nawet wywołanego przez samą Agencję, w celu wydania niekorzystnego dla wnioskodawców rozstrzygnięcia pozbawiającego ich nawet możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku, stanowiło naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa wynikającej z art. 8 k.p.a. Zasada ta, tak jak szereg innych zasad i przepisów szczegółowych Kodeksu postępowania administracyjnego, ma na celu wyrównanie z natury nierównych pozycji obywatela i organu w postępowaniu władczym, jakim jest postępowanie administracyjne. Zdaniem Sądu, stoi ona na przeszkodzie temu, by organ wykorzystywał wywołany przez siebie (nawet nieświadomie) u strony błąd w rozumieniu prawa na niekorzyść obywatela. Organ zasłaniając się przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35 poz. 217), które ograniczają zasadę udzielania informacji wynikającą z art. 9 k.p.a., nie może usprawiedliwiać wprowadzania przezeń obywateli (stron) w błąd. Gdyby do naruszenia zasady zaufania nie doszło i gdyby organ dostrzegając swój błąd we wcześniejszym potraktowaniu spółki cywilnej, jako podmiotu uprawnionego poinformował o tym wspólników, to mogłoby to pozwolić wspólnikom na skorygowanie błędnego oznaczenia spółki jako wnioskodawcy. Tak więc wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszointancyjnej na podstawie art. 145 1 ust. 1 lit c) Ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") i art. 135 p.p.s.a. (w odniesieniu do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji). Należy przy tym zauważyć, że podmiotem uprawnionym do otrzymania przedmiotowej pomocy finansowej dla producentów rolnych (rolnikiem) może być nie tylko pojedyncza osoba fizyczna lub prawna, ale również grupa osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Takie określenie kręgu podmiotów uprawnionych zawarte jest w art. 2 lit. a Rozporządzenia Rady (WE) Nr 178/2003 (Dz. U. UE L z 21 października 2003 r.) i przepisy prawa krajowego dotyczące dopłat odsyłają właśnie do tej definicji. Przenosząc te definicje na grunt prawa krajowego należy stwierdzić, że za tak rozumianego "rolnika" uprawnionego do otrzymania pomocy należy uznać będących osobami fizycznymi lub prawnych wspólników spółki cywilnej prowadzących na podstawie węzła obligacyjnego wynikającego z zawiązanej przez nich umowy spółki działalność rolniczą w ich gospodarstwie na terenie Wspólnoty. Organy uznając, że spółka cywilna nie może być stroną w sprawie przyznania dopłat rolniczych, wydając decyzje o umorzeniu postępowania, dopuściły się naruszenia przepisów art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 k.p.a., nie stosując procedury wezwania do usunięcia braków określonej w art. 64 § 2 k.p.a. Jednym z wymogów formalnych podania (w przedmiotowej sprawie – wniosku), zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. jest wskazanie, od kogo ono pochodzi, a więc wskazanie strony. Skoro spółka cywilna w myśl art. 29 i 30 k.p.a. i zgodnie z powstałym u organu w toku postępowania przekonaniem, stroną nie jest, to organ powinien dojść do przekonania, że wniosek nie wskazując strony nie czyni zadość wymogom formalnym określonym w art. 63 § 2 k.p.a. i powinien na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać wnoszących do usunięcia braków przez wskazanie, kto jest wnioskodawcą. Gdyby takie naruszenie przepisów prawa nie miało miejsca i stosowne wezwanie do usunięcia braków nastąpiło, to wnoszący wniosek mieliby możliwość wskazania właściwego podmiotu, który mógłby być stroną postępowania. A więc i to naruszenie przepisów postępowania popełnione przez organ pierwszej instancji i nie dostrzeżone przez organ drugiej instancji w ramach kontroli instancyjnej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie obu decyzji także z tej przyczyny na podstawie art. 145 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Konsekwencją wskazanych wyżej naruszeń przepisów art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2, art. 29 i art. 30 k.p.a. było wadliwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. przez organ pierwszej instancji, który to błąd nie został zauważony i naprawiony przez organ drugiej instancji. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie umarza się, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Użycie słowa "stało się" na gruncie wykładni językowej nie może być pozbawione znaczenia. Sugeruje to zaistnienie pewnego zdarzenia, czy wyjście na jaw takiego zdarzenia, powodującego bezprzedmiotowość postępowania w toku samego postępowania, po jego wszczęciu. Zdarzeniem powodującym "stanie się bezprzedmiotowym" postępowania było według organów obu instancji dojście w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przez organ pierwszej instancji do wniosku, że wskazana jako wnioskodawca spółka cywilna nie jest stroną postępowania. Nie zaszło więc żadne obiektywne zdarzenie prawne, żadna czynność prawna, która wpływałaby na stan faktyczny i prawny sprawy, jej uczestników, a zaszła jedynie zmiana "stanu świadomości" organów wywołana refleksją na tle orzeczeń sądowych w innych sprawach, których wynik nie miał prawnego wpływu i związku ze sprawą niniejszą. Taka zmiana "stanu świadomości" nie czyniła więc postępowania sama przez się bezprzedmiotowym, powinna w pierwszej kolejności prowadzić do próby usunięcia stwierdzonych braków wniosku przez wezwanie zainteresowanych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do właściwego wskazania strony, a dopiero po takim wezwaniu przy wskazaniu, jako podmiotu uprawnionego takiego, który beneficjentem pomocy dla rolników być nie może, organ mógłby rozważyć bądź to umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., bądź wydanie decyzji merytorycznej, w tym również odmownej, jeśli nie wystąpiłyby przesłanki (podmiotowe lub przedmiotowe) udzielenia pomocy. Wobec wskazanych wyżej naruszeń przepisów postępowania, drugorzędne znaczenie ma naruszenie przez organy przepisów art. 28 k.p.a. Wspólnicy spółki cywilnej byli osobami, których interesu prawnego dotyczy postępowanie. Wobec braku podmiotowości spółki cywilnej, postępowanie, które dotyczy (w sferze pewnej zewnętrznej nomenklatury) spółki cywilnej, w istocie dotyczy praw i obowiązków jej wspólników. Organy to niekiedy faktycznie dostrzegały, kierując niektóre pisma w sprawie nie do spółki, lecz do jej wspólników, jednak wspólników tych w sposób formalny i konsekwentny nie traktowały jako uczestników postępowania. Również i to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za nietrafne sąd uznał zarzuty skargi, w których skarżący zarzuca, że organy niesłusznie nie uznały podmiotowości prawnoadministracyjnej spółki cywilnej w przedmiotowej sprawie. Jak wskazano uprzednio, co do zasady spółka cywilna nie ma osobowości prawnej. Zgodnie z art. 29 k.p.a. nie ma też ogólnej zdolności administracyjnej, to jest ogólnej zdolności bycia podmiotem (stroną) postępowania administracyjnego. Art. 30 § 1 k.p.a. wprowadza ograniczoną możliwość bycia podmiotem postępowania administracyjnego przez podmioty nie mające osobowości prawnej według przepisów prawa cywilnego, ale tylko wtedy, gdy taka zdolność prawna i zdolność do czynności prawnych wynika z przepisów szczególnych. W dziedzinie stosunków administracyjnoprawnych takimi szczególnymi przepisami nadającymi w pewnych zakresach uregulowanych tymi przepisami podmiotowość prawną (zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych w tych zakresach) są na przykład przepisy o podatku od towarów i usług, o podatku akcyzowym. Nie sposób doszukać się jednak takich przepisów nadających podmiotowość administracyjnoprawną spółce cywilnej w przepisach dotyczących pomocy dla rolników opartej na przepisach Unii Europejskiej. Jak wyżej wspomniano taką zdolność mają nie spółki cywilne, a grupy osób fizycznych i/lub prawnych prowadzące (wspólnie) działalność rolniczą, w tym związane węzłem obligacyjnym w postaci umowy spółki cywilnej. Jednak sama taka spółka cywilna nie może być traktowana, jako podmiot uprawniony do dopłat, odrębny od swoich wspólników traktowanych z osobna czy też traktowanych, jako grupa osób. Skoro wnioskodawcą w sprawie o płatności może być jednak grupa osób fizycznych lub prawnych (wspólników spółki cywilnej), a jeden z nich złożył wniosek o przyznanie płatności, to bez wezwania tej osoby do złożenia wyjaśnień w sprawie sprecyzowania, kto jest wnioskodawcą, brak jest w realiach niniejszej sprawy podstaw do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego. Organy nie wykazały nadto, że płatności nie mogą być przyznane żadnemu ze wspólników Spółki tylko z tej przyczyny, że są oni zarejestrowanymi producentami rolnymi. Stąd ich argumentację z tym związaną należy uznać za chybioną, a decyzje jako naruszające art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji obowiązany będzie, w celu zadośćuczynienia zasadzie zaufania do organów wynikającej z art. 8 KPA, wezwać (na podstawie art. 50 lub art. 64 § 2 k.p.a.) wspólników Spółki do wskazania jednego z nich jako osoby uprawnionej do otrzymania przedmiotowych płatności. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200 p.p.s.a.