VIII SA/Wa 363/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 19 pkt 10, art. 54, art. 55, art. 56 pkt 2, art. 59 ust. 1,2 i ust. 4, art. 60, art. 61, art. 62, art. 106, art. 110 ust. 7 i ust. 8, art. 112 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz.U. z 2005 r., Nr 217, poz. 1837) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po rozpoznaniu sprawy K. T. reprezentowanej przez opiekuna prawnego S. T. 1. orzekł o skierowaniu K. T. do domu pomocy społecznej (dalej zwany DPS) dla osób przewlekle somatycznie chorych na terenie miasta R. na pobyt stały, 2. określił, iż data umieszczenia w DPS określona zostanie w odrębnej decyzji, 3. ustalił odpłatność za pobyt w domu w wysokości [...]złotych, która to opłata będzie pobierana od dnia przybycia do DPS. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podał, iż K. T. spełnia ustawowe przesłanki do skierowania jej do domu pomocy społecznej. Wskazał, że Gmina Miasta R. posiada na swoim terenie trzy placówki przeznaczone dla osób ze schorzeniami jakie posiada K. T. oraz, że zdecydowano o skierowaniu jej do Domu Pomocy Społecznej [...] w R. przy ul. [...]. Zdaniem organu I instancji placówka ta dysponuje wolnym miejscem i stwarza swoim mieszkańcom optymalne warunki do funkcjonowania. Niezasadne byłoby zatem – według organu – kierowanie K. T. – o co wnioskuje opiekun prawny – do domu pomocy społecznej mającego siedzibę poza obszarem Gminy Miasta R., czyli do placówki w Ł.. Ponadto organ I instancji przywołał treść art. 54 ust. 2 i 2a ustawy o pomocy społecznej, nakazującego kierowanie osoby wymagającej opieki do domu pomocy społecznej, po pierwsze – odpowiedniego typu, po drugie zaś – zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej. Odpłatność za pobyt organ I instancji ustalił zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, czyli w wysokości 70% dochodu osoby kierowanej. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania K. T. reprezentowanej przez opiekuna prawnego S. T., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji pozytywnie rozpoznał wniosek opiekuna prawnego K. T. jedynie co do zasadności skierowania do domu pomocy społecznej, nie uwzględniając jego żądania w części dotyczącej umieszczenia K. T. we wskazanej przez niego placówce, tj. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w Ł.. Jednocześnie organ odwoławczy powołując się na treść art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wskazał, iż zarówno K. T., jak i jej syn będący opiekunem prawnym są zameldowani w R.. Natomiast jej córka – H. M. zamieszkuje w W.. Zdaniem organu, powyższe fakty wskazują jednoznacznie na zasadność skierowania K. T. do domu pomocy społecznej zlokalizowanego na terenie R.. Według organu nie jest okolicznością szczególną przemawiającą za skierowaniem matki do placówki w Ł. fakt, iż S. T. przez kilka miesięcy w roku, to jest od kwietnia do października przebywa w miejscowości Ch. K. nieopodal Ł.. Jednocześnie organ powołał się na oświadczenie H. M. z dnia [...] października 2009 r., w którym sprzeciwia się skierowaniu matki do Ł. ze względu na zły dojazd z W. do tej miejscowości. Ponadto wskazał, iż o odstąpieniu Gminy Miasta R. od tzw. "rejonizacji" nie może decydować okoliczność, że K. T. nie lubiła zgiełku miasta, a gdy była zdrowa kochała wieś. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył S. T., opiekun prawny K. T. (zwany dalej skarżącym). W uzasadnieniu skargi podniósł, iż jego matka – K. T. nie mieszka w swoim mieszkaniu od trzech lat, ostatnio przebywała w Domu Opiekuńczo- Leczniczym w Sz.. Skarżący wskazał również, iż mieszka on na granicy z gminą K. w R. i zna Dom Pomocy Społecznej w Ł., a siostra – H. M. zaakceptowała wybór. Ponadto podniósł, iż jest inwalidą i człowiekiem niezdolnym do pracy, a we wsi Ch. K. (oddalonej o około kilometr od Ł.) przebywa całe tygodnie w okresie od kwietnia do października, gdzie zajmuje się pasieką. A zatem – według skarżącego – w tych miesiącach mógłby być z matką niemal codziennie. Wskazał także, iż jego siostra – H. M. przyjeżdża rzadko, a do Sz. w odwiedziny do matki zawoził ją sam. Skarżący podniósł, iż za wyborem Domu Pomocy Społecznej w Ł. przemawiają także względy finansowe, gdyż opłata tam jest niższa, a jego nie stać na ponoszenie opłat za Dom Pomocy Społecznej w R.. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.). Regulują one między innymi świadczenie, którego treścią jest prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Ocena zasadności wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć wymaga odwołania się do zasad ogólnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej. Art. 2 ust. 1 zawiera ustawową definicję pomocy społecznej z której wynika, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, iż pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej zawierają ponadto szereg innych zasad ogólnych – znajdujących zastosowanie w sprawach z zakresu pomocy społecznej – które pomagają organom pomocowym odczytywać treść zasady zawartej w art. 7 kpa. W myśl tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Znaczenie tej normy wykracza poza ramy procedury administracyjnej, albowiem z tej zasady wynikają dyrektywy interpretacyjne nie tylko dla prawa procesowego, ale odnoszą się one również do prawa materialnego. Konkretyzacji zasady wyrażonej w art. 7 kpa ustawodawca dokonał w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowiąc, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Norma w nim wyrażona ma charakter dyrektywy interpretacyjnej i zmierza ona w kierunku, który pozwala na odczytanie przedmiotowej zasady ogólnej, jako obowiązku organu załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Natomiast stosownie do art. 54 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej – powołanym w podstawie prawnej wydanej decyzji – osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Taka regulacja oznacza, że obowiązek skierowania danej osoby do domu opieki społecznej określonego typu powstaje dopiero wówczas, gdy po stronie takiej osoby zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia pomocy społecznej. Powołany przepis wskazuje zatem, że umieszczenie danej osoby w domu pomocy społecznej poprzedzone być musi uzyskaniem zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego (podkreślenie Sądu) oraz ustaleniem, że osoba ta z uwagi na swój wiek i stan zdrowia nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie w codziennym życiu i wymaga całodobowej opieki, której nie można zapewnić poprzez usługi opiekuńcze. W sprawie będącej przedmiotem osądu, bezspornym jest, że K. T. ze względu na stan zdrowia spełnia przesłanki uzasadniające skierowanie jej do DPS. Ta okoliczność faktyczna nie była w niniejszej sprawie kwestionowana. Spór między stronami dotyczy wyłącznie zasadności nieuwzględnienia wniosku skarżącego o skierowanie K. T. do konkretnego, wskazanego przez niego Domu Pomocy Społecznej - "[...]" w Ł.. Ponadto S. T., jako ustanowiony opiekun K. T. nie wyraził zgody na umieszczenie jej w DPS zlokalizowanym w R.. Wskazać należy, że w przywołanym art. 54 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej została zawarta przesłanka nakierowana na istnienie w sprawie okoliczności przemawiających za umieszczeniem strony w ośrodku innym niż położonym jak najbliżej miejsca zamieszkania, a nie – ja wskazuje organ odwoławczy – okoliczności szczególnych przemawiających za skierowaniem K. T. do placówki położonej w Ł.. Ocena okoliczności sprawy pozostawiona uznaniu organu pomocowego, powinna być dokonana z uwzględnieniem zasad ogólnych postępowania zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, jak również przepisów zawartych w ustawie o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, organy pomocy społecznej prowadząc postępowanie wyjaśniające w badanej sprawie, nie zastosowały się do wyżej wskazanych, wynikających z przepisów zasad, odstępując od dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności dla przyjmowanych materialnoprawnych przepisów ustawy o pomocy społecznej. Tym samym, prowadząc niniejsze postępowanie organy obu instancji dopuściły się naruszenia również przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, zgodnie z którymi ich obowiązkiem było wszechstronne i wnikliwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz należyte uzasadnienie decyzji, ze wskazaniem dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z wydanych przez organy pomocy społecznej rozstrzygnięć wynika, iż przyczyną nie uwzględnienia wniosku skarżącego o umieszczenie K. T. we wskazanej przez niego placówce, tj. Domu Pomocy Społecznej "[...]" w Ł. jest fakt zameldowania zarówno K. T., jak i jej opiekuna prawnego w R.. Powyższe – zdaniem organu odwoławczego – wskazuje jednoznacznie na zasadność skierowania do DPS zlokalizowanego na terenie R.. W ocenie Sądu stwierdzenie powyższe nie jest wystarczające do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organy pomocowe nie wyjaśniły wnikliwie stanu faktycznego i nie wzięły pod uwagę okoliczności, iż K. T. pomimo zameldowania w R., od dłuższego czasu tam nie przebywa, gdyż od marca 2008 r. pozostawała pod opieką lekarza w Zakładzie Pielęgnacyjno - Opiekuńczym w Sz. (por. zaświadczenie lekarskie k. 11 akt administracyjnych). Natomiast z wyjaśnień skarżącego - będącego jednocześnie jej opiekunem - wynika, że jest on inwalidą oraz pomimo zameldowania w R., przez ponad pół roku zamieszkuje we wsi Ch. K. położonej nieopodal Ł.. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, że nie jest to okoliczność szczególna. Zdaniem Sądu, organy pomocy społecznej obowiązane były do wskazania i wyjaśnienia wszystkich okoliczności i motywów sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Jak wynika z przywołanego wyżej zaświadczenia lekarskiego u K. T. stwierdzono stan po [...]. Wymaga ona pomocy przy wykonywaniu podstawowych czynności życiowych, rehabilitacji, pomocy psychologa, podawania leków, pomiaru ciśnienia. Ze względu na stan zdrowia wymaga stale całodobowej opieki i to bezterminowo. Jest ona osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, a jej opiekunem został ustanowiony S. T. – zaświadczenie Sądu Rejonowego w R. III Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt [...] ( k. 10 akt administracyjnych). Jak wynika z rodzinnego wywiadu środowiskowego, K. T. ma dwoje dzieci: H. M. zamieszkałą w W. i skarżącego S. T., który pomaga w opiece nad matką – k. 4 kwestionariusza wywiadu znajdującego się w aktach administracyjnych. To skarżący deklaruje chęć kontynuowania takiej opieki podnosząc, iż będzie miał możliwość sprawowania jej niemal codziennie w okresie od kwietnia do października w przypadku umieszczenia matki w DPS w Ł., bowiem będzie przebywał po sąsiedzku. Deklaruje także chęć dowożenia mieszkającej w W. siostry do Ł., tak jak to czynił dotychczas wożąc ją do Sz. w odwiedziny do matki, podnosząc, że to on opiekował się matką a nie przebywająca za granicą siostra, rzadko bywająca u matki. Ustalił, iż w DPS w Ł. jest wolne miejsce i opłata za pobyt w wysokości na jaką go stać by pokryć różnicę między kwotą pobieraną z dochodu matki a należną. Deklaruje chęć pokrycia tej różnicy. Tymczasem w wydanych decyzjach organy nie odniosły się do powyższych faktów i nie wyjaśniły dlaczego te okoliczności nie zostały uznane, wzięte pod uwagę. Nie wskazano też dlaczego wzięto pod uwagę wydając decyzję w tej sprawie stanowisko H. M., która jedynie okazjonalnie odwiedza matkę a nie stanowisko skarżącego wypowiadającego się w imieniu własnym i ubezwłasnowolnionej matki. Zaznaczyć należy, iż skarżący nie tylko opiekuje się matką na co dzień, ale także deklaruje, że przywiezie siostrę do matki, co winno mieć znaczenie, bowiem jej brak zgody na DPS Ł. wynikał ze złego dojazdu do tej miejscowości, a przede wszystkim jest opiekunem ubezwłasnowolnionej K. T., a więc jest powołany do reprezentowania jej i dokonywania w jej imieniu czynności prawnych. W świetle powyższego, przyjąć należy, iż zaskarżona decyzja została podjęta z pominięciem potrzeb strony, o których mowa w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Należy wskazać, iż norma wyrażona w tym przepisie pozwala na odczytanie zasady ogólnej, jako obowiązku organu załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. W przedmiotowej sprawie nie wykazano by załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela pozostawało w sprzeczności z interesem społecznym, bądź przekraczało możliwości organu administracji wynikające z przyznanych mu uprawnień i środków, co czyni zaskarżoną decyzję dowolną, sprzeczną z dyspozycją art. 54 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej umieszczając K. T. w DPS w R., nie wyjaśniły dostatecznie także możliwości finansowych skarżącego w zakresie partycypowania w kosztach związanych z odpłatnością za pobyt w DPS. Jak wskazuje skarżący dysponuje środkami finansowymi pozwalającymi mu pokryć koszty utrzymania w DPS w Ł.. Zdaniem Sądu, ta okoliczność też powinna być uwzględniona przy wyborze lokalizacji placówki. Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji dokładnie wyjaśnią sytuację skarżącej we wskazanym wyżej kierunku i dokonają jej oceny w świetle przesłanek wymienionych w art. 54 ust. 2, 3 ustawy o pomocy społecznej, która to ocena znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. W tym stanie sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c) w związku z art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1