VIII SA/Wa 363/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak Sędzia WSA Artur Kot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie [...] ([...]) złotych. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, t.j. ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, t.j. ze zm.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "organ odwoławczy"; "[...]WINB") odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 i 2 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy i prośbę tę wniesie w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jednocześnie dopełniając czynności, dla której określony był termin. Organ odwoławczy stwierdził, że na obecnym etapie postępowania nie można uznać, aby strona uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Organ wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2018 roku nakazująca R. K. (dalej: "skarżący") rozbiórkę budynku gospodarczego murowanego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w [...] w terminie natychmiastowym została wysłana na adres ul. [...][...],[...] W.. Pomimo dwukrotnego awizowania nie została ona odebrana przez adresata i została zwrócona do PINB w [...] z adnotacją "nie podjęte w terminie". Decyzja została doręczona w trybie art. 44 § 4 Kpa w dniu 23 lipca 2018 r. tj. w ostatnim dniu 14-dniowego terminu licząc od pierwszego awizowania przesyłki, które miało miejsce w dniu 9 lipca 2018 r. Tak więc 14-dniowy termin na wniesienie odwołania rozpoczął swój bieg w dniu 24 lipca 2018 r. – następnego dnia po doręczeniu. Termin do wniesienia odwołania w niniejszej sprawie upłynął w dniu 6 sierpnia 2018 r. Organ podniósł, że w dniu 4 grudnia 2018 r. do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął przekazany przez organ I instancji wniosek skarżącego, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. wraz z odwołaniem. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik wskazała, że skarżący powziął wiedzę o toczącym się postępowaniu w sprawie budynków na jego działce dopiero po zapoznaniu się z aktami sprawy przez jego matkę w siedzibie PINB w [...] w dniu [...] listopada 2018 r. Podniosła również, że wszelka korespondencja kierowana była pod adres ul. [...][...] m. [...],[...][...] i była odbierana przez żonę mocodawcy – A. K.. Skarżący natomiast zamieszkuje pod adresem ul. [...][...],[...][...], gdzie jest zameldowany od 2003 roku – o czym organ miał wiedzę, albowiem w aktach sprawy ta informacja się znajduje, pomimo to wszelka korespondencja zamiast do [...] wysyłana była na ul. [...] w [...]. Pełnomocnik podkreślił, iż ani jedno pismo nie zostało odebrane przez skarżącego. Ponadto we wniosku wskazano, że w aktach sprawy znajdują się liczne pisma opatrzone podpisem ,,R. K." bądź, ,,RK", które zgodnie z twierdzeniem skarżącego nie były przez niego ani sporządzone, ani podpisane. Skarżący wskazał, że rzadko podpisuje się inicjałami, a jak już to się zdarza na początku stawia literę ,,K", a następnie ,,R". We wniosku wskazano, że oryginalne podpisy R. K. widnieją jedynie na oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, upoważnieniu udzielonym matce Z. K. oraz na pełnomocnictwie udzielonym pełnomocnikowi. Pozostałe podpisy ,,R. K." i ,,RK" znajdujące się w aktach sprawy różnią się od podpisów, znajdujących się na pełnomocnictwie udzielonym pełnomocnikowi oraz matce Z. K.. [...]WINB wskazał, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się szereg pism wnioskodawcy kierowanych do PINB w G., w nagłówku których skarżący jako adres do korespondencji podaje ul. [...][...],[...][...] (pisma z dnia: [...] czerwca 2015 r., [...] czerwca 2015 r., [...] lipca 2015 r., [...] października 2015 r., [...] lutego 2018 r.). Ponadto organ zauważył, że fikcja doręczenia, o której mowa w art. 44 § 4 Kpa ma miejsce w sytuacji, gdy wprawdzie fizycznie pismo nie dotarło do adresata, jednakże pod względem prawnym uważa się je za doręczone i wywołujące określone skutki prawne. Wskazał też, że zgodnie z treścią art. 43 kpa w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania. Podniesiono, ze z akt sprawy wynika, że korespondencja kierowana do wnioskodawcy była odbierana przez żonę tj. pełnoletniego domownika. Reasumując, na podstawie powyższych ustaleń i zgromadzonego materiału dowodowego, organ odwoławczy stwierdził, że korespondencja adresowana do R. K. była w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego skutecznie doręczana wnioskodawcy. Miał on zatem możliwość wniesienia odwołania w ustawowym terminie. Odnosząc się do podniesionej w uzasadnieniu wniosku kwestii dotyczącej pism opatrzonych podpisem wnioskodawcy, których jak twierdzi nie był autorem i których nie podpisywał osobiście organ wskazał, że kwestia sfałszowania pism musi być stwierdzona prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Fałszywy jest dokument podrobiony, przerobiony, ewentualnie dokument, którego treść została sfałszowana, przy czym fałszywość dowodu dla swej prawnej wiarygodności powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu. Wobec braku prawomocnego orzeczenia w powyższym zakresie kwestia ta nie może być przez organ brana pod uwagę przy ocenie przesłanki braku winy w uchybieniu terminu, o której mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Podobnie należy ocenić kwestię odbierania korespondencji przez żonę wnioskodawcy, która w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego była skutecznie odebrana. Skoro organ powiatowy otrzymywał zwrotne potwierdzenia odbioru pism i rozstrzygnięć kierowanych do wnioskodawcy, to nie miał podstaw, aby korespondencję kierować na inne adresy, wynikające z akt sprawy. Pismem z 5 lutego 2019 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołane na wstępie postanowienie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1. art. 44 § 4 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nr [...] z dnia [...] lipca 2018 roku została doręczona skarżącemu pod adresem ul. [...][...] m. [...][...] W. i wywołuje określone skutki prawne, podczas gdy fikcja doręczenia ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy dwukrotna awizacja dokonywana jest pod faktycznym adresem zamieszkania adresata, a R. K. nie zamieszkiwał pod ww. adresem i nie miał możliwości odbierania pod tym adresem korespondencji; 2. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż Strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy z uwagi na szereg pism znajdujących się w aktach sprawy, na których widnieje podpis Skarżącego i adres do doręczeń ul. W. [...],[...][...], podczas gdy R. K. we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji wskazywał, iż podpisy widniejące w aktach nie należą do niego i nie odbiera on korespondencji i nie zamieszkuje pod ww. adresem; 3. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, polegającą na uznaniu, iż w aktach sprawy znajduje się szereg pism Skarżącego kierowanych do PINB w G., podczas, gdy Skarżący w swoim wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia wskazywał, iż żaden z podpisów znajdujących się w aktach sprawy nie należy do niego, a w przedmiocie podrobienia jego podpisu na pismach złożył on zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej w G., która obecnie prowadzi postępowanie karne w przedmiotowej sprawie; 4. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechanie ustalenia rzeczywistego adresu zamieszkania Skarżącego, zaniechanie ustalenia czy w przedmiocie podrobienia podpisu Skarżącego organy ścigania wszczęły postępowanie karne, uznania, iż niezbędnym przy ocenie przesłanki ,,braku winy w uchybieniu terminu" jest stwierdzenie fałszowania dokumentów prawomocnym orzeczeniem, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ postanowienia o odmowie przywrócenia Skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od decyzji, podczas gdy przepisy postępowania administracyjnego nie wymagają formy udowodnienia, a jedynie uprawdopodobnienia istnienia okoliczności świadczących o braku winy w uchybieniu terminowi, postępowanie karne w sprawie fałszowania podpisów jest w toku, już na pierwszy rzut oka widać, że podpisy widniejące w aktach sprawy znacząco odbierają od rzeczywistego podpisu, jakim posługuje się Skarżący. Skarżący podnosił, iż wiedzę o postępowaniu powziął dopiero w dniu 14 listopada 2018 roku, a adres widniejący na pismach nie był faktycznym adresem jego zamieszkania i nie był przez niego wskazywany, a na potwierdzeniach odbioru korespondencji widnieją wyłącznie podpisy jego żony A. K., z którą pozostaje on w faktycznej separacji. Skarżący wniósł też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 119 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Działając w zakreślonych wyżej ramach Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie musiała odnieść skutek, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddane zostało rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, w którym [...]WINB, wskazując jako podstawę art. 58 § 1 i art. 59 § 2 k.p.a., orzekł o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ uznał, że podnoszona przez stronę okoliczność, iż nie była w stanie odebrać decyzji organu I instancji, ponieważ organ błędnie wskazał jako miejsce jej zamieszkania ul. W. w W., gdzie nie mieszka, nie świadczy o braku winy strony w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy przyjął bowiem, że skarżący otrzymał decyzję organu I instancji w sposób prawidłowy, w trybie doręczenia zastępczego. Mając powyższe względy na uwadze w pierwszej kolejności wskazać należy, że instytucja przywrócenia terminu odnosi się do sytuacji, gdy termin został uchybiony. Kwestię przywrócenia uchybionego terminu można rozważać dopiero po ustaleniu, że ten rozpoczął skutecznie swój bieg. Warunkiem skutecznego rozpoczęcia biegu terminu jest zaś skuteczne doręczenie lub ogłoszenie decyzji stronie. Nieskuteczne doręczenie decyzji nie może stanowić podstawy wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z 22 marca 2005 r., sygn. akt FSK 2587/04, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Doręczenie niezgodnie z obowiązującymi przepisami jest bezskuteczne, co oznacza, że termin do dokonania czynności nie rozpoczął biegu. Strona nie musi więc składać wniosku o przywrócenie terminu, a jeżeli to uczyni, wniosek jest bezprzedmiotowy (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 12/09, wyrok WSA w Warszawie z 28 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1640/06 i powołane tam orzecznictwo, publ. https://cbois.nsa.pl). Kwestie zasad i trybu doręczania pism w postępowaniu administracyjnym uregulowane zostały w Rozdziale 8 Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. W procedurze administracyjnej czynności doręczania są sformalizowane i uregulowane w sposób prawie kazuistyczny, co jest niezbędne ze względu na konieczność ścisłego określenia faktów powodujących skutek prawny. Ścisłe przestrzeganie tych wymagań formalnych należy do obowiązków organu administracyjnego, bowiem od skuteczności doręczenia zależą w wielu przypadkach uprawnienia procesowe i materialnoprawne stron. Generalną zasadą doręczania pism osobom fizycznym, wynikającą z art. 42 k.p.a., jest doręczenie bezpośrednio do rąk adresata w mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1), a także w lokalu organu administracji publicznej (§ 2), bądź w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). Jest to tzw. doręczenie właściwe. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że użyte w omawianym przepisie pojęcie "mieszkanie" oznacza miejsce, gdzie osoba fizyczna faktycznie zamieszkuje. Poza doręczeniem właściwym, ustawodawca przewidział ponadto inne formy doręczenia pism, mające charakter uzupełniający, w tym określone w art. 43 k.p.a. doręczenie zastępcze, tj. w przypadku nieobecności adresata, do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Natomiast na zasadzie art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę. Równocześnie, w myśl § 2 omawianego przepisu, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w tym terminie, zgodnie z art. 44 § 3 k.p.a., pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Stosownie do art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Ostatnio powołany przepis ustanawia tzw. fikcję prawną doręczenia, jest wyjątkiem od zasady właściwego doręczenia korespondencji i jako taki winien być ściśle interpretowany. Zaakcentować trzeba, że organ administracji publicznej może skorzystać z tego domniemania wyłącznie w sytuacji, gdy pismo kierował na prawidłowy adres strony, gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem domniemanie doręczenia nie ma zastosowania do pisma błędnie zaadresowanego (por. wyrok SN z 6 kwietnia 2000 r., sygn. akt III RN 141/99, Lex nr 448443). W piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie podkreśla się również, że podstawowym warunkiem doręczenia subsydiarnego jest, by adresat istotnie mieszkał pod wskazanym adresem, a jedynie zachodzi niemożność doręczenia mu pisma w sposób przewidziany w art. 42 i 43 k.p.a. (por. wyrok SN z 22 marca 1995 r., sygn. akt III CRN 4/95 niepubl.) Instytucja doręczenia zastępczego może być stosowana tylko w takiej sytuacji, gdy w rzeczywistym, a nie hipotetycznym miejscu pobytu adresata, w chwili doręczenia przesyłki, jest on nieobecny. Wymagana jest tu zatem sytuacja, w której wyczerpano wszelkie możliwości, jeżeli chodzi o doręczenie właściwe, i to w miejscach, w których kodeks dopuszcza takie doręczenie, jak również doręczenia przez dorosłego domownika, sąsiada czy dozorcę domu (por. G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze, 2005). W sytuacji, gdy organ wszczyna postępowanie z urzędu, obowiązkiem organu jest ustalenie prawidłowego adresu strony. Organ powinien bowiem niewątpliwie dążyć do doręczenia urzędowej korespondencji do osobistych rąk adresata, bez względu na miejsce zameldowania, czy nawet stałego zamieszkiwania. Wątpliwości organu co do wyboru adresu, na który w sprawie należy dokonywać doręczeń stronie, zgodnie z zasadą praworządności oraz zasadą informowania strony, wynikającą z art. 7 i art. 9 k.p.a., powinny być przez organ wyjaśnione np. przez zwrócenie się do strony o jednoznaczne określenie, na jaki adres ma być kierowana korespondencja w toku całego postępowania. Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie przestrzegał powyższych zasad. Badając kwestię adresu, na który winna być doręczana korespondencja dla skarżącego sięgnąć należy do zdarzeń poprzedzających niniejsze postępowanie. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie budynku gospodarczego na działce w [...] przy ul. [...][...] zostało wszczęte z urzędu, w dniu [...] maja 2015 r. Od tego czasu wszelka korespondencji do R. K. była kierowana na adres [...][...] ul. [...][...], niemniej żadne z pism nie zostało odebrane osobiście przez skarżącego. Po powzięciu wątpliwości co do prawidłowości adresu do doręczeń organ I instancji zwrócił się do Prezydenta Miasta W. o udostępnienie danych osobowych R. K. zamieszkałego w W. przy ul. [...][...]. W odpowiedzi na pismo Prezydent Miasta [...] wyjaśnił, że w rejestrze mieszkańców W. figuruje kilkanaście osób o tym imieniu i nazwisku – żadna nie jest zameldowana w [...] ul. [...][...]. Ponadto Starostwo Powiatowe w [...] Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości w odpowiedzi na pismo organu poinformowało, że właścicielem działki o nr ewid. [...] w [...] jest R. K. zamieszkały ul. [...][...],[...][...]. Adres ten został potwierdzony przez Urząd Gminy i Miasta [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. Wobec tak zarysowanych okoliczności faktycznych obowiązkiem organu I instancji było wezwanie skarżącego do podania, na jaki adres winna być kierowana do niego korespondencja, a nie dowolne przyjmowanie, że właściwym adresem jest [...] ul. [...]. Organ obowiązku tego jednak nie zrealizował, w tym także w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie, gdzie wskazano adres [...] ul. [...] i na taki też adres zostało ono skierowane. W sytuacji, gdy organ powziął wiadomość o innym adresie z urzędu, obowiązkiem organu było jego uwzględnienie. W tak ukształtowanych okolicznościach faktycznych wysłanie przez organ I instancji decyzji z [...] lipca 2018 r. na nieprawidłowy adres, który nie stanowił przy tym adresu zameldowania, ani zamieszkania skarżącego, było nieprawidłowe. W sprawie nie mógł zatem wystąpić skutek, o jakim mowa w art. 44 k.p.a., tj. uznanie skutecznego doręczenia. Odnosząc się do podnoszonej przez organ okoliczności wskazywania przez skarżącego w licznych pismach procesowych swojego adresu w [...] i kwestionowania prawdziwości podpisów tych pism przez stronę postępowania, nie można tracić z pola widzenia faktu, że skarżący złożył w dniu 28.12.2018 r. zawiadomienie do Komendy Powiatowej Policji w G. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa podrobienia jego podpisu na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy prowadzonej przez PINB w G.. Wobec powyższego stanowiska Sąd uznał za zbędne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd przyjął, że PINB w G. nie dokonał doręczenia decyzji z [...] lipca 2018 r. w sposób właściwy, a zatem decyzja, choć wydana, nie weszła do obrotu prawnego. Nie zaczął więc biec termin dla skarżącego do wniesienia odwołania, co czyni jego wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania bezprzedmiotowym. W tych okolicznościach Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżane postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.