VIII SA/Wa 365/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi J. P. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...]grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...]września 2016 r. nr [...]; 2) zasądza od Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów na rzecz skarżącego J. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J. P. na decyzję Centralnej Komisji Do Spraw Stopni i Tytułów o odmowie wznowienia postępowania w przedmiocie nadania mu stopnia doktora habilitowanego w dziedzinie sztuk plastycznych Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją nr [...] z [...] września 2016 r. Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów (dalej jako organ lub Centralna Komisja), na podstawie art. art. 149 § 3 w zw. z art. 147, art. 148 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2014 r., poz. 1852 ze zm., dalej jako ustawa o stopniach naukowych), odmówiła wznowienia postępowania z wniosku J. P., zakończonego prawomocną decyzją Centralnej Komisji z dnia [...] stycznia 2015 r. o utrzymaniu w mocy uchwały Rady Wydziału Grafiki i Sztuki Mediów Akademii Sztuk Pięknych we W. z dnia [...] maja 2014 r. o odmowie nadania stopnia doktora habilitowanego w dziedzinie sztuk plastycznych w dyscyplinie sztuk pięknych. W uzasadnieniu powyższej decyzji Centralna Komisja podała, że decyzja z [...] stycznia 2015 r. jest prawomocna i nie ma podstawy prawnej do ponownej oceny odwołania. Habilitant w piśmie z dnia 13 lipca 2016 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, jako przesłankę wznowienia wskazał nowe fakty i dowody nieznane w trakcie postępowania administracyjnego, o których dowiedział się po upływie 30-dniowego terminu do zaskarżenia decyzji. Dalej wyjaśniła, że według k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Jak stwierdziła Centralna Komisja z przedłożonej korespondencji wynika, że Habilitant zapoznał się z protokołem Sekcji Sztuki z dnia 14 stycznia 2015 r. w miesiącu wrześniu 2015 r. Na tej podstawie zdaniem organu strona powzięła informację o okolicznościach mogących stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Jednakże wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie miesiąca od ujawnienia tych okoliczności. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnił okoliczności skierowania pisma do Centralnej Komisji w dniu 3 czerwca 2016r., podał przyczyny wyjaśnienia zwłoki w złożeniu wniosku i wniósł o odpowiedzialne zmierzenie się Centralnej Komisji z zaistniałym problemem. Rozpoznając ponownie sprawę Centralna Komisja decyzją z [...] grudnia 2016 r., utrzymała w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2016 r. Wyjaśniła, że Habilitant wskazanym pismem z dnia 3 czerwca 2016 r. zwrócił się do Przewodniczącego Centralnej Komisji o ponowne rozpoznanie sprawy i ocenę jego dorobku artystycznego przez rzeczywiście niezależnych rzeczoznawców, legitymujących się większym od niego dorobkiem artystycznym. Jako przesłankę wznowienia wskazał nowe fakty i dowody nieznane w trakcie postępowania administracyjnego, o których dowiedział się po upływie 30-dniowego terminu do zaskarżenia decyzji. Powołała się także na art.148 § 1 k.p.a., zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Jak podał organ, postępowanie w sprawach nadania stopni naukowych oraz tytułu naukowego cechuje pewna odrębność związana ze specyfiką tych spraw w stosunku do postępowań prowadzonych wprost na podstawie przepisów k.p.a. i dlatego ustawodawca w przepisie art. 29 ust 1 ustawy określił, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie tylko "odpowiednio" do postępowania o nadanie stopnia czy tytułu naukowego. Centralna Komisja po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie znalazła podstaw do uwzględnienia odwołania, uznając, że termin jednego miesiąca na złożenie wniosku został przekroczony, zaś strona nie złożyła wniosku o jego przywrócenie i nie wskazała przyczyny niedotrzymania terminu. Centralna Komisja potwierdziła przy tym zapoznanie się Habilitanta z protokołem Sekcji Sztuki w dniu 14 stycznia 2015 r. Jednocześnie Centralna Komisja w odpowiedzi na argumenty odwołania dodała, że recenzentem rozprawy habilitacyjnej może być osoba posiadająca tytuł profesora lub stopień doktora habilitowanego w zakresie danej lub pokrewnej dyscypliny naukowej lub artystycznej (art.20 ust.6 ustawy). Opinie recenzentów stanowią jedynie materiał pomocniczy przy ocenie dorobku naukowego/artystycznego kandydata. Postępowanie habilitacyjne nie stwarza kandydatowi możliwości toczenia dyskusji z recenzentami. Charakter tego postępowania powoduje, że osoba, która się poddaje jakimkolwiek recenzjom w dziedzinie nauki/sztuki musi się liczyć z tym, że nie zawsze może je zaakceptować Zdaniem Centralnej Komisji kandydat musi sobie zdawać sprawę, że w świetle przepisów ustawy poddaje się on recenzjom i musi się liczyć z tym, że mogą być takie recenzje, których on nie chce zaakceptować. Recenzje nie stanowią w ścisłym słowa znaczeniu opinii w rozumieniu art. 84 k.p.a., są wyrazem osobistej oceny dokonanej przez recenzenta zarówno wkładu kandydata w rozwój określonej dyscypliny artystycznej jak i dorobku artystycznego. W skardze na powyższą decyzję, J. P. (dalej skarżący) zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa, a mianowicie błędne zastosowanie art. 80 k.p.a. w związku z art. 29 § 1 ustawy o stopniach naukowych. Wywiódł, iż organ odwoławczy wyznaczając ostatecznych 2 rzeczoznawców nie przedstawił im całości dokumentacji odwoławczej tj. 7 opinii wybitnych profesorów sztuk plastycznych wykazujących odmienne i merytoryczne mankamenty w dwóch negatywnych recenzjach, co miało decydujący wpływ na rozstrzygniecie tego organu. Ponadto w ocenie skarżącego dwóch wyznaczonych przez Sekcję VII rzeczoznawców uchybiło art. 38 k.p.a., nie odpowiadając na oficjalnie skierowane do nich pisma w przedmiotowej sprawie. Skarżący podniósł również uchybienie przepisom Kodeksu Etyki, podważając niezależność rzeczoznawców. W podsumowaniu skargi odniósł się do swojego wieku, 40-letniego stażu zawodowego i artystycznego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Centralna Komisja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie z 9 listopada 2017 r. skarżący podtrzymał w całości swoją skargę z jej argumentacją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, jak również nie wypowiada się na temat celowości lub słuszności rozwiązań zawartych w decyzji. Dokonując oceny zasadności skargi Janusza Popławskiego na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przede wszystkim zwrócić uwagę należy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się w trybie wznowieniowym. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, było dotknięte którąkolwiek z wad kwalifikowanych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o stopniach naukowych w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora habilitowanego w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania, w następstwie którego dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy już raz rozpatrzonej co do istoty, stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145 - 152 k.p.a. Przesłanki wznowienia postępowania określone zostały w sposób ścisły w art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 2 ustawy tj. ujawnione okoliczności wskazujące na to, że stopień doktora lub doktora habilitowanego albo tytuł profesora został nadany na podstawie dorobku powstałego z naruszeniem prawa, w tym praw autorskich, lub dobrych obyczajów w nauce. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego wyróżnia się etap wstępny, w którym wniosek o wznowienie postępowania poddaje się ocenie pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania, oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwszy etap postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania, w tym zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie czy wskazaniu ustawowej podstawy wznowienia. Postępowanie wstępne winno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 k.p.a., tj. poprzez wydanie przez właściwy organ postanowienia o wznowieniu postępowania (§ 1) bądź postanowienia o odmowie wznowienia (§ 3). Podkreślić należy, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania art. 149 § 3 k.p.a. dotyczy jedynie interesu prawnego wnoszącego podanie o wznowienie i tylko on ma prawo udziału w postępowaniu zakończonym taką decyzją. Potwierdzeniem tego stanowiska jest wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07, LEX nr 484887: "Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję (obecnie postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.)". Uwzględnienie powyższej regulacji prowadzi do oceny, że Centralna Komisja z naruszeniem art. 149 § 3 k.p.a. – swojemu rozstrzygnięciu wydanemu w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego, nadała formę decyzji. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 (...), a nie ma podstaw do jego przywrócenia (por. B. Adamiak/w/ B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2012). Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania może nastąpić na wniosek strony. W Kodeksie postępowania administracyjnego nie zostało określone, jakie wymogi musi spełniać podanie o wznowienie postępowania. Brak przepisów szczególnych oznacza, że należy w tym zakresie stosować przepisy o podaniach. Rozważając kwestię wymogów formalnych podania o wznowienie postępowania, należy mieć na względzie rozwiązanie przyjęte w art. 145 § 1 k.p.a. Żądanie wznowienia postępowania może opierać się tylko na jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b § 1 k.p.a. Braku przytoczenia podstaw wznowienia nie można kwalifikować jako braku materialnego, który nie podlega uzupełnieniu. Najpierw należy więc wezwać stronę do uzupełnienia braku, a dopiero w braku uzupełnienia wydać postanowienie o odmowie wznowienia (por. R. Stankiewicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2014). W wyroku z 18 marca 2014 r. (I SA/Łd 40/14, publ. https//cbois.nsa.gov.pl) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że brak formalny wniosku o wznowienie postępowania, polegający na niewskazaniu lub niedokładnym wskazaniu podstawy wznowienia, jest brakiem usuwalnym i gdy zostanie dostrzeżony przez organ, ten winien wezwać do jego uzupełnienia. Wskazanie podstawy wznowienia postępowania nie polega przy tym na przepisaniu treści przywołanych powyżej przepisów, ale na skonkretyzowaniu i zindywidualizowaniu tej podstawy. Organ prowadząc postępowanie na wniosek strony związany jest przesłankami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych przesłanek. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania. Z tego tytułu organ prowadzący postępowanie dla ustalenia istnienia podstaw wznowienia nie może wyjść poza te granice (por. G. Łaszczyca, Cz. Matysz, A. Matar, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex 2010 wyrok WSA w Warszawie z 11 września 2008 r. I SA/Wa 864/08, Lex nr 454075). Wola strony dotycząca zarówno przesłanek, jak i trybu wznowienia decyzji, nie może być dorozumiana. Zatem skoro organ administracyjny związany jest wolą strony wyrażoną w podaniu, to winien jej udzielać niezbędnej pomocy, mającej na celu właściwe sprecyzowanie zakresu i treści jej żądania (Cz. Martysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz G. Łaszczyca, cz. Martyn, A. Matan, Zakamycze. 2005. Tom II s. 325). Spełnienie wymogów formalnych co do odniesienia do przepisów ustawy, regulujących materię wznowienia postępowania, jak również do stanu faktycznego sprawy, w której postępowanie miałoby zostać wznowione, jest konieczne m.in. dla możliwości oceny tego, czy wniosek został złożony z zachowaniem ustawowego terminu. Przedmiotowa ocena będzie zaś możliwa jedynie wtedy, gdy wiadomym będzie, z jakich okoliczności faktycznych strona wywodzi określone skutki prawne. Zgodnie bowiem z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Podkreślenia przy tym wymaga, że obowiązek precyzyjnego oznaczenia okoliczności faktycznych uzasadniających wznowienie postępowania, dlatego obciąża stronę domagającą się wznowienia, albowiem tylko strona może posiadać wiedzę na temat tego, kiedy powzięła wiadomość o istnieniu określonych przesłanek wznowieniowych, a także czy pewne zdarzenia faktyczne wywołały dla niej negatywne konsekwencje. Powyższe uwagi natury ogólnej są o tyle istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, albowiem analiza rozstrzygnięć Centralnej Komisji wydanych w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego z 13 lipca 2016 r. nie dostarcza informacji, która z enumeratywnie wymienionych w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b § 1 k.p.a.), uzupełnionych przepisem art. 29 ust. 2 ustawy o stopniach naukowych, jako podstawa wznowienia była przez organ analizowana jako ta, na której oparł swój wniosek o wznowienie postępowania skarżący. Centralna Komisja w decyzji z [...] września 2016 r., ani w decyzji z [...] grudnia 2016 r. nie odwołuje się do żadnego z przepisów k.p.a. (bo tylko przepisy tego aktu prawnego w okolicznościach przedmiotowej sprawy mogły stanowić podstawę wznowienia postępowania), określających podstawy wznowieniowe postępowania. Nie czyni tego ani przez powołanie w podstawie prawnej stosownego przepisu k.p.a., ani też przez przytoczenie zawartości przepisu bądź zidentyfikowanie samej treści przesłanki wznowienia postępowania. Centralna Komisja w decyzji z [...] września 2016 r., podaje "wskazanie nowych faktów i dowodów nieznanych w trakcie postępowania administracyjnego", przy czym jak wskazano powyżej należało podać jedną z przyczyn wymienionych w k.p.a. Prawdopodobnie organ miał na myśli art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., którego treść brzmi: wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Istotne jest przy tym, iż jak wynika z rozstrzygnięć organu, nie kwestionuje on, iż okoliczności podane przez skarżącego w jego wniosku o wznowienie postępowania mieszczą się w którejkolwiek z wyczerpująco wymienionych podstaw wznowienia. Organ stwierdza bowiem, iż minął miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. Nie wiadomo jednak także, bo nie wskazuje na to argumentacja organu, jak organ wyliczył termin zakreślony przepisem art. 148 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że zachowanie terminu musi być udowodnione przez stronę. Oczywiście organ swobodnie ocenia dowody w tej mierze i może uznać za dostateczny dowód nawet oświadczenie strony, tłumacząc w uzasadnieniu, dlaczego dał wiarę stronie. W przedmiotowej sprawie w obu decyzjach Centralna Komisja bez wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych złożonego wniosku sama przyjęła, że Habilitant zapoznał się z protokołem Sekcji Sztuki z dnia 14 stycznia 2015 r. w miesiącu wrześniu 2015 r., zatem złożony wniosek został po upływie terminu jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach sprawy stanowiącej podstawę wznowienia. Treść wniosku, skarżącego zdaje się wskazywać, że skarżący powołuje się na nowe okoliczności faktyczne, którymi miałyby być fakt przekazania niekompletnej dokumentacji rzeczoznawcom Centralnej Komisji. Obowiązkiem organu jest bezsporne zidentyfikowanie podstawy wznowienia, na której zasadza się wniosek skarżącego z 13 lipca 2016 r. i wskazanie tej podstawy w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Tylko wówczas możliwe będzie zbadanie czy wniosek o wznowienie został złożony przez stronę postępowania z zachowaniem terminu i czy oparty jest on o ustawowe przesłanki wznowienia. Rozpoznając ponownie sprawę organ obowiązany jest zatem uwzględnić powyższe wskazania poczynione przez Sąd, i wezwie skarżącego do jednoznacznego określenia podstawy wznowienia. Natomiast w kwestii dochowania przez skarżącego terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a., organ winien przeanalizować także wcześniejsze pismo skarżącego z dnia 3 czerwca 2016 r., ewentualnie wezwać skarżącego do wskazania precyzyjnej daty, kiedy dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postepowania. Natomiast to strona ma wykazać datę dowiedzenia się o okolicznościach wznowienia, a nie jest to zadaniem organu. Centralna Komisja ma za zadanie zweryfikować i ocenić dane wykazane we wniosku o wznowienie. Końcowo zauważyć należy, że niezrozumiałe są wywody zawarte w zaskarżonej decyzji odnoszące się do kwalifikacji recenzenta, opinii recenzenta jako materiału pomocniczego i oceny dorobku skarżącego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Centralna Komisja uwzględni powyższe wskazania Sądu, przy czym nie umknie organowi treść art. 149 § 1 i art. 149 § 3 k.p.a. Zaskarżone decyzje podlegały uchyleniu gdyż organ naruszył w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisy art. 7, art. 9 k.p.a., art. 147 w zw. z art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.