VIII SA/Wa 365/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]marca 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta [...]numer [...]z [...]stycznia 2019 r. w sprawie odwołania z funkcji dyrektora Miejskiego Ośrodka Kultury w [...] oddala skargę. Zarządzeniem Nr [...] z [...] stycznia 2019 r. Burmistrz Miasta P. (dalej: Burmistrz, organ odwołujący), działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 poz. 994 j.t. ze zm., dalej: u.s.g.), art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3, art. 26a ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1983 j.t. ze zm., dalej: u.o.p.d.k.) oraz art. 70 § 1 i § 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 917 ze zm., dalej: k.p.), z dniem [...] stycznia 2019 r. odwołał A. K. ze stanowiska dyrektora Miejskiego Ośrodka Kultury w P. (dalej: MOK). W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że A. K. została powołana na stanowisko dyrektora MOK zarządzeniem Nr [...] z [...] marca 2016 r. na okres 3 lat, tj. od [...] marca 2016 r. do [...] lutego 2019 r. W dniu [...] października 2018 r. Burmistrz zarządzeniem Nr [...] odwołał A.K. z funkcji dyrektora MOK, realizując jej wcześniejszy wniosek z tej samej daty o rozwiązanie stosunku pracy za porozumieniem stron. Dzień po rozwiązaniu stosunku pracy, tj. [...] października 2018 r., Burmistrz zarządzeniem Nr [...] ponownie powołał A.K. na stanowisko dyrektora MOK. Powołanie nastąpiło na okres 5 lat, tj. od [...] października 2018 r. do [...] października 2023 r. Ww. zarządzenia dotyczące odwołania i powołania A.K. na stanowisko dyrektora MOK zostały wydane w okresie trwających wyborów samorządowych, zarządzonych rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów na dzień 21 października 2018 r., tj. po pierwszej turze wyborów, a przed drugą turą, do której nie zakwalifikował się ówczesny burmistrz, startujący ponownie jako kandydat na to stanowisko. Zdaniem obecnie urzędującego Burmistrza doszło do bezprawności działania, polegającego na naruszeniu art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.p.d.k. w związku z art. 58 § 1 i § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm., zwanej dalej: k.c.) i art. 300 k.p., poprzez odwołanie A.K. w trakcie trwającego stosunku pracy, a następnie natychmiastowe jej powołanie na okres 5 lat, które to czynności, przy uwzględnieniu całokształtu sprawy, w tym ich treści i celu, prowadziły do obejścia przepisów prawa pracy oraz pozostawały w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego. Jednocześnie Burmistrz zauważył, że takie zdarzenie było incydentalne i odosobnione na przestrzeni funkcjonowania instytucji kultury w Gminie Miasta P. i zatrudnianych w nich dyrektorów. Organ odwołujący uznał więc, że doszło do obejścia prawa (art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.p.d.k.) i naruszenia zasad współżycia społecznego poprzez postępowanie nieuczciwe, naruszenie dobrej wiary oraz przyzwoitości w zawieraniu stosunku pracy, nieposzanowanie interesu pracodawcy, a także dobrych obyczajów. Zdaniem organu odwołującego czynności podjęte przez Burmistrza wydającego zarządzenia Nr [...] i Nr [...] oraz A.K. były celowym działaniem i zmierzały do zabezpieczenia interesów majątkowych pracownika. Wojewoda M. (dalej: Wojewoda) rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] marca 2019 r. znak: [...] , działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność ww. zarządzenia Nr [...] z [...] stycznia 2019 r. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda powołał art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. wskazując, że przed odwołaniem dyrektora MOK Burmistrz winien zwrócić się nie tylko do działających w ośrodku organizacji związkowych o wydanie opinii, ale także do działających na terenie gminy stowarzyszeń zawodowych i twórczych niezależnie od tego, czy odwołany dyrektor MOK przynależy do takich stowarzyszeń, czy też nie. Powołując orzecznictwo NSA stwierdził nadto, że obowiązkiem burmistrza jest dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie miasta. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa. Wyjaśnił, że Burmistrz w składanych wyjaśnieniach przyznał, że odwołanie nastąpiło bez opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych, gdyż takie nie funkcjonują w MOK. Z dokonanych przez Wojewodę ustaleń wynika jednak, że na terenie gminy działa kilka stowarzyszeń, które w swoim statucie zawarły cele związane z działalnością kulturalną i twórczą. Ustalenie ich pełnej listy oraz dokonanie konsultacji w zakresie odwołania dyrektora należy do Burmistrza. Zaniedbanie powyższego obowiązku stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego kontrolowanego zarządzenia Burmistrza. Wojewoda wskazał nadto, że art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. zawiera zamknięty katalog przyczyn odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony. Ani badane zarządzenie, ani jego uzasadnienie nie określają, która z przyczyn wskazanych przepisem stała się powodem odwołania, w szczególności brak jest wykazania, że odwołanie nastąpiło z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem (art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k.). Skargę na ww. rozstrzygnięcie, domagając się jego uchylenia, wniosła Gmina Miasta P. (dalej: Gmina, skarżąca). Zarzuciła naruszenie: 1) art. 77 § 1 w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie przez organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, pomimo ustawowego obowiązku dokonania tychże czynności. Organ naruszył również zasadę praworządności, gdyż w istocie nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie istnienia podstaw faktycznych i prawnych do unieważnienia zarządzenia; 2) art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieocenienie na podstawie całokształtu materiału dowodowego okoliczności odwołania przez burmistrza A. K. ze stanowiska dyrektora, które w konsekwencji doprowadziło do błędnego i arbitralnego przyjęcia, że zarządzenie jest sprzeczne z prawem; 3) art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. poprzez przyjęcie, iż Burmistrz nie określił, która z przyczyn wskazanych przepisem stała się powodem odwołania A.K. ze stanowiska, w sytuacji gdy twierdzenia wraz z podstawami prawnymi stanowiącymi przyczyny odwołania zostały szeroko przywołane w samym zarządzeniu, a w szczególności w uzasadnieniu unieważnionego przez Wojewodę zarządzenia; 4) art. 85 u.s.g., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że zarządzenie Burmistrza Nr [...] z [...] stycznia 2019 r. w sprawie odwołania A. K. ze stanowiska dyrektora MOK jest aktem podlegającym władczemu nadzorowi administracyjnemu, gdy w prawidłowo przyjętym stanie akt ten jest "odwołaniem", o którym mowa w art. 70 k.p., czyli jest czynnością pracodawcy zwalniającego pracownika, stąd spory z tego tytułu objęte są kognicją sądu pracy; 5) art. 91 ust. 1 u.s.g., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że zarządzenie Burmistrza Nr [...] z [...] stycznia 2019 r. w sprawie odwołania A. K. ze stanowiska dyrektora jest sprzeczne z prawem, gdy sprawa związana z oceną zasadności aktu stanowiącego podstawę rozwiązania stosunku pracy powinna być rozpoznana i oceniona przez sąd powszechny - sąd pracy; 6) art. 91 ust. 3 u.s.g., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody do zarządzenia Burmistrza Nr [...] z [...] października 2018 r. w sprawie odwołania dyrektora MOK oraz do zarządzenia Burmistrza Nr [...] z [...] października 2018 r. w sprawie powołania dyrektora, które też zostały wydane z naruszeniem art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., czyli bez zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie nadzorcze nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Odrębny przedmiot postępowania nadzorczego nie podważa jednak zastosowania przepisów k.p.a. Wskazując, że uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia nadzorczego jest nieprzekonujące, skarżąca zarzuciła, że Wojewoda nie odniósł się należycie do zarzutów sformułowanych w uzasadnieniu zarządzenia. W ocenie skarżącej organ nadzoru, poprzez brak stworzenia gwarancji prawnych Burmistrzowi, które umożliwiłyby mu złożenie wyjaśnień, zastrzeżeń oraz zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem przed wydaniem aktu nadzoru, naruszył podstawową zasadę procesową przewidzianą w art. 10 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a. Nie kwestionując prawa Wojewody do szybkiego i sprawnego działania oraz podejmowania rozstrzygnięć, wskazała, że postępowanie nadzorcze winno być przeprowadzone z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej organ nadzoru naruszył art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. w ten sposób, że błędnie przyjął, iż Burmistrz, wydając akt o odwołaniu, nie wskazał, która z przyczyn wskazanych przepisem stała się powodem odwołania A. K. ze stanowiska. Organ odwołujący już w samej podstawie prawnej zarządzenia wskazał podstawy odwołania, w tym m.in. art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Dodatkowo w uzasadnieniu zarządzenia w sposób szczegółowy wskazane zostały zachowania odwoływanego dyrektora oraz przepisy prawa, do których naruszenia, w ocenie organu, doszło. Końcowo zarzucono, że uzasadnienie rozstrzygnięcia, dotyczące kwestii przyczyny odwołania i jej podstawy prawnej, jest lakoniczne i nieprzekonujące. Nadto wskazano, że akt odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury (i powołania na to stanowisko) to akt obejmujący jedynie czynność z zakresu prawa cywilnego (prawa pracy) i tym samym niepodlegający kognicji sądów administracyjnych. Kontrola aktu winna być zatem dokonana przez sąd powszechny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 t.j., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego poprzez badanie, czy organ wydający rozstrzygnięcie nadzorcze właściwie zastosował przepisy prawa materialnego oraz czy przestrzegał przepisów prawa proceduralnego. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie odnieść się należy do zarzutu kwestionowania przez skarżącą prawa Wojewody do obejmowania nadzorem zarządzenia wydanego w oparciu o przepis art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. W jej ocenie kontrolowane zarządzenie jest odwołaniem ze stanowiska, o którym mowa w art. 70 k.p., nie jest zaś aktem z zakresu administracji publicznej, dlatego też ocena materii tegoż odwołania należy do kompetencji sądów powszechnych. Wywiedzionego stanowiska Gminy Sąd nie podziela. Stosownie do treści art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Natomiast według art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z treści powołanych przepisów nie można wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi. W ocenie Sądu orzekającego nadzorem tym może zostać objęte każde zarządzenie, albowiem zawarte w art. 85 u.s.g. sformułowanie "nad działalnością gminną" oznacza, że nadzór sprawowany jest nad całą działalnością, bez wyłączeń (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1278/06, publ. LEX nr 287945). Jakkolwiek wójt (burmistrz) zobowiązany jest do przedstawienia tylko niektórych swoich zarządzeń, a mianowicie tych, które stanowią przepisy porządkowe (art. 90 ust. 1 zd. 2 u.s.g.), to jednak wojewoda może skierować do niego żądanie przedstawienia każdego zarządzenia do kontroli. Istotnie, kwestia dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego o odwołaniu danej osoby ze stanowiska dyrektora instytucji kultury budziła wątpliwości w orzecznictwie sądowym. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2012 r. ukształtowały się dwa przeciwstawne poglądy. Zgodnie z pierwszym poglądem akt odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury (i powołania na to stanowisko) to akt obejmujący jedynie czynność z zakresu prawa cywilnego (prawa pracy) i tym samym niepodlegający kognicji sadów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11, publ. LEX nr 1113792; postanowienie NSA z 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2250/11, publ. LEX nr 1145093; postanowienie NSA z 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2251/11, publ. LEX nr 1145094; wyrok NSA z 17 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 23/10, pub. LEX nr 579502; postanowienie NSA z 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2251/11, publ. CBOSA; wyrok NSA z 17 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 23/10, publ. CBOSA). Zgodnie zaś z drugim poglądem zarządzenie o odwołaniu (powołaniu) na stanowisko dyrektora instytucji kultury ma podwójny charakter: z jednej strony takie zarządzenie może być objęte nadzorem wojewody, a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, z drugiej zaś strony może być zaskarżone do sądu pracy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 10 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 1044/12, publ. LEX nr 1296340). Zatem zarządzenie takie jest jednocześnie aktem publicznoprawnym, jak również aktem wywołującym skutki w sferze prawa pracy (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1295/12, publ. CBOSA; wyrok WSA w Gliwicach z 10 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 819/12, publ. CBOSA; wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2526/11, publ. LEX nr 1113782; wyrok NSA z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 598/10, publ. LEX nr 597716; wyrok WSA w Rzeszowie z 19 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 438/11, publ. CBOSA; wyrok WSA w Szczecinie z 12 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1160/07, publ. CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 598/10, publ. CBOSA; wyrok NSA z 12 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 548/03, publ. CBOSA, wyrok WSA w Krakowie z 8 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 829/16, publ. LEX nr 2162630). Powołane wątpliwości interpretacyjne ustały jednak po 1 stycznia 2012 r. Z tym dniem z mocy art. 1 pkt 12 ustawy z 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 207, poz. 1230) zmieniony został art. 15 u.o.p.d.k., do którego dodano ust. 7 stanowiący, że w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 k.p. Od tego czasu w zasadzie bezsporne pozostaje w orzecznictwie, że zarządzenie o odwołaniu (jak i powołaniu) danej osoby na stanowisko dyrektora instytucji kultury jest aktem o podwójnym charakterze, tj. aktem publicznoprawnym wywołującym skutki w zakresie prawa publicznego, a także aktem z zakresu prawa pracy wywołującym skutki w sferze prawa pracy. Bez wątpienia zatem należy przyjąć, że zarówno akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska gminnej instytucji kultury mają charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawiać możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej o charakterze publicznoprawnym (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 7 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1672/15 i 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2693/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2526/11, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Łodzi z 23 października 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 570/15, Warszawie z 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1954/16, wszystkie publ. CBOSA, wyrok WSA w Łodzi z 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 513/17, publ. LEX nr 2415194, Krakowie z 8 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 829/16, publ. LEX nr 2162630, wyroki NSA z: 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1362/10, publ. LEX nr 990169 i z 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 805/10, publ. LEX nr 645315). W związku z powyższym zarzuty zawarte w skardze naruszenia art. 85 u.s.g. i art. 91 ust. 1 u.s.g. należy uznać za niezasadne. Ocena zarządzenia powołującego jak i odwołującego dany podmiot na stanowisko dyrektora instytucji kultury została nakazana wojewodzie wyłącznie z punktu widzenia kryterium zgodności z prawem. Jednak w postępowaniu nadzorczym przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio (art. 91 ust. 5 u.s.g.). Nie zbiera się w jego toku materiałów i dowodów mających na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, a zatem nie mają w nim zastosowania przepisy regulujące gromadzenie i przeprowadzenie dowodów, w tym wskazywane w skardze zasady: prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), oficjalności postępowania dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza bowiem sprzeczność zarządzenia organu gminy z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi, a nie z przepisami regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 726/17, publ. LEX nr 2404448). Zatem wszelkie zarzuty skargi, dotyczące braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz jego oceny, jako niepodlegające kognicji sądu administracyjnego, pozostawały poza zakresem sądowej kontroli (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 listopada 2017 r., II SA/Łd 513/17, publ. CBOSA). Przypomnieć w związku z tym należy, że z treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotne naruszenie prawa (a nie rażące naruszenie prawa, jak to wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego). Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością aktu, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania zarządzenia, podstawy prawnej podejmowania zarządzenia, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania zarządzenia. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej zarządzenia organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (por. wyroki NSA z: 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, publ. LEX nr 2036630; 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, publ. LEX nr 2168693). Kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdziło nieważność zarządzenia Burmistrza Nr [...] w pierwszej kolejności z tej przyczyny, że zostało wydane z naruszeniem art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., tj. bez zasięgnięcia opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Taka procedura jest obowiązkowa zarówno przy powołaniu dyrektora instytucji kultury, jak i przy jego odwołaniu. W tym zakresie Burmistrz w piśmie z [...] lutego 2019 r. wyjaśnił (wbrew zarzutom w skardze o uniemożliwieniu mu złożenia wyjaśnień), że przed podjęciem zarządzenia Nr [...] z [...] stycznia 2019 r. nie zasięgnął opinii związków zawodowych i stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez MOK, albowiem takie nie działają w tej instytucji. Jednak z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, jak również z odpowiedzi na skargę wynika, że na terenie gminy działa kilka stowarzyszeń, które w swoim statucie zawarły cele związane z działalnością kulturalną i twórczą (np. Stowarzyszenie [...], Stowarzyszenie Społeczne Ognisko Artystyczne, Stowarzyszenie "A." czy Klub Seniora "P.n."). Sąd podziela stanowisko Wojewody, że ustalenie pełnej listy takich stowarzyszeń działających na terenie gminy oraz dokonanie konsultacji w zakresie odwołania dyrektora MOK należy do Burmistrza, a zaniedbanie tego obowiązku stanowi naruszenie trybu odwołania dyrektora, określonego w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. W tym kontekście wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że ustawodawca, wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych działających w instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury, funkcjonującej na danym terenie. Ma to o tyle znaczenie, że w związku ze specyfiką działania takich instytucji kultury konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami bądź innymi organizacjami, działającymi również w dziedzinie kultury. Z tego też względu nie bez znaczenia jest opinia takich organizacji przy ustalaniu obsady stanowiska dyrektora instytucji kultury. Wyjaśniono jednocześnie, że brak jest podstaw do zawężającej wykładni art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. poprzez przyjmowanie, że chodzi w nim jedynie o stowarzyszenia, do których należy dyrektor, bądź stowarzyszenia działające w tej instytucji (por. wyroki NSA z: 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1295/12, publ. LEX nr 1251786, 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2545/11 publ. CBOSA; 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 598/10, publ. LEX nr 597716). Zdaniem Sądu pominięcie przez Burmistrza działań konsultacyjnych, tj. zaniechanie ustalenia i zasięgnięcia opinii od stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności, jak miało to miejsce na gruncie rozpoznawanej sprawy, stanowi naruszenie prawa o charakterze istotnym w rozumieniu art. 91 ust. 1 zd. u.s.g., skutkujące stwierdzeniem nieważności zarządzenia Nr [...] z [...] stycznia 2019 r. Kolejną przyczyną stwierdzenia nieważności kontrolowanego przez Wojewodę zarządzenia było naruszenie przez Burmistrza art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Zgodnie z treścią ww. przepisu dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym przez niego stanowiskiem. Przywołana norma prawna precyzuje ściśle przesłankę, której wystąpienie może stanowić podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Ocena, czy w danej sprawie przesłanka ta wystąpiła mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora instytucji kultury z zajmowanego stanowiska ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane. Wprawdzie przepis art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. stanowił podstawę materialnoprawną kontrolowanego w trybie nadzoru zarządzenia Nr [...]z [...] stycznia 2019 r., którą wskazano w jego części wstępnej, jednak - zdaniem Sądu – Burmistrz nie wykazał, że odwołanie dyrektora MOK nastąpiło z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Burmistrz w uzasadnieniu zarządzenia jako powód odwołania podał, że na skutek ponownego zatrudnienia A. K. doszło do naruszenia art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.p.d.k. w związku z art. 58 § 1 i § 2 k.c. w związku z art. 300 k.p. poprzez jej odwołanie w trakcie trwającego stosunku pracy i natychmiastowe powołanie na okres pięciu lat, które to czynności przy uwzględnieniu całokształtu sprawy, w tym ich treści i celu prowadzą do obejścia przepisów prawa pracy oraz pozostają w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego. W ocenie Sądu powołane okoliczności nie wypełniają przesłanek wskazanych w art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. uzasadniających odwołanie A.K. z funkcji dyrektora MOK, ponieważ w tym przepisie mowa o odwołaniu z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Nie chodzi tu jednak o naruszenie generalnych klauzul w polskim prawie, a o konkretne przepisy prawa, które zostały naruszone przez dyrektora na skutek wykonywania obowiązków związanych z tą funkcją. Nie można przecież uznać, że czynności poprzednika aktualnego Burmistrza, polegające na wydaniu zarządzeń Nr [...] i Nr [...], stanowią naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym przez A. K. stanowiskiem dyrektora MOK. Co więcej, ocena czy dana czynność prawna wypełnia przesłanki z art. 58 k.c. w związku z art. 300 k.p. (obejście prawa, niezgodność z zasadami współżycia społecznego) nie należy do organu jednostki samorządu terytorialnego, tylko do sądu powszechnego. W świetle powyższego nieuzasadniony był także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 3 u.s.g. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody do zarządzeń Nr [...] i Nr [...] , które zostały wydane również z naruszeniem art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., Sąd wskazuje, że skoro przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było tylko zarządzenie Burmistrza Nr [...] z [...] stycznia 2019 r., to Wojewoda nie miał obowiązku w tym akcie nadzoru dokonywania oceny innych zarządzeń. Brak jest także przepisów nakładających na organ nadzoru obowiązek równoczesnego dokonywania kontroli kilku zarządzeń (uchwał) organów samorządowych, nawet jeśli są one ze sobą w jakiś sposób powiązane. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Wojewoda nie naruszył prawa, wydając kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze, ponieważ zarządzenie Burmistrza Nr [...] z [...] stycznia 2019 r o odwołaniu dyrektora MOK zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k. Skoro zaś zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.