VIII SA/Wa 366/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Asesor WSA Andrzej Kuna, Protokolant Katarzyna Filipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2007 r. sprawy ze skargi M.Ż. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. nr [...] z dnia[...] marca 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w W. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] września 2006 r., działając na podstawie art. 17 i 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. - dalej: "u.p.e.a.") oraz na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: "K.p.a."), Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego pozostawił bez rozpatrzenia podanie M.Ż. z [...]sierpnia 2006 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ egzekucyjny wyjaśnił, że [...] września 2006 r. prawidłowo doręczone zostało M.Ż. wezwanie z [...] sierpnia 2006 r. do określenia charakteru prawnego jego podania z [...] sierpnia 2006 r. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. W tej sytuacji należało pozostawić podanie bez rozpatrzenia. Dodatkowo organ egzekucyjny wyjaśnił motywy wystosowania wezwania. Podniósł, że brak jest możliwości skutecznego wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, gdyż postępowanie egzekucyjne prowadzone było w latach [...] - [...]. Ustawodawca przewidział zaś możliwość wniesienia zarzutów wyłącznie w początkowej fazie postępowania. Z uwagi na powyższe należało wezwać M.Ż. do określenia charakteru prawnego jego podania. Skoro skarżący nie odpowiedział na wezwanie, to jego podanie należało pozostawić bez rozpatrzenia. Organ egzekucyjny pouczył jednocześnie M.Ż., iż na postanowienie nie przysługuje zażalenie. Pouczony o braku możliwości wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie z [...] września 2006 r., skarżący wystąpił pismem z dnia [...] września 2006 r. o jego uzupełnienie. Następnie, po zainicjowaniu kontroli działalności Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. skargą na nienależyte wykonywanie zadań przez ten organ, pismem z [...] grudnia 2006 r. M.Ż. wniósł zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego z [...] września 2006 r. pozostawiające bez rozpatrzenia jego podanie dotyczące postępowania egzekucyjnego prowadzonego w latach [...] - [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi egzekucyjnemu do ponownego rozpatrzenia, skarżący powołał się na swoje pismo z [...] września 2006 r. zawierające odpowiedź na wezwanie organu zawarte w piśmie z [...] sierpnia 2006 r. Krytycznie odniósł się również do sposobu załatwiania jego wniosków dotyczących prowadzonej w przeszłości egzekucji administracyjnej. Dodał, że jego żądania zawarte w piśmie z [...] sierpnia 2006 r. były wystarczająco precyzyjne, w przeciwieństwie do wezwania organu egzekucyjnego z [...] sierpnia 2006 r. Postanowieniem z [...] listopada 2006 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz na podstawie art. 18 u.p.e.a., po rozpatrzeniu zażalenia M.Ż. na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. z [...] września 2006 r. pozostawiające bez rozpatrzenia jego wniosek dotyczący zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, Dyrektor Izby Skarbowej w W. umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wyjaśnił, po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie, że skarżący nie odpowiedział na wezwanie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. z [...] sierpnia 2006 r. do określenia charakteru prawnego pisma skarżącego z [...] sierpnia 2006 r. Powołując się na art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 17 § 1 u.p.e.a., organ odwoławczy wskazał, że przepisy tych ustaw nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia. Podniósł następnie, że w przypadku pozostawienia podania bez rozpatrzenia brak jest rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, czyli występuje zdaniem organu odwoławczego bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Dodał, że "Brak jest przedmiotu postępowania, w którym organ jest władny, a jednocześnie obowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa. W tych warunkach brak jest podstaw rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, skoro brakuje substratu zaskarżenia". Z tych względów należało umorzyć postępowanie odwoławcze. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który pismem z [...] kwietnia 2007 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie organu odwoławczego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie art. 7 art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 64 § 2 i art. 138 § 1 K.p.a., art. 1 pkt 24 ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, art. 17 § 1 i art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., a także art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. W związku z powyższym wystąpił o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając swoje stanowisko przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz zastrzeżenia dotyczące zasadności postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. z [...] września 2006 r. pozostawiającego bez rozpatrzenia jego podanie z [...] sierpnia 2006 r. Następnie przedstawił swoje zdanie co do trafności wniesionych zarzutów. Krytycznie odniósł się do regulacji prawnych wprowadzających ograniczenia czasowe dotyczące możliwości skutecznego wnoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a także dokonanej przez organy wykładni powołanych przepisów. Podniósł, że brak było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. Oświadczył, że postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie z całą pewnością nie jest bezprzedmiotowe. Zarzucił nadto organowi odwoławczemu naruszenie zasady dwuinstancyjności przewidzianej w art. 15 K.p.a. Odpowiadając na skargę, Dyrektor Izby Skarbowej w W. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Zarzuty postawione przez skarżącego uznał za niezasadne. Uznał jednocześnie, że brak jest podstaw do uchylenia postanowienia organu egzekucyjnego z [...] września 2006 r. Pismem procesowym z [...] lipca 2007 r. skarżący odniósł się do argumentacji organu odwoławczego przedstawionej w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczas stawiane zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku postanowienia) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Podkreślenia na wstępie wymaga, iż kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poddane zostało postanowienie umarzające postępowanie odwoławcze. Nie mają zatem dla sprawy znaczenia te zarzuty skarżącego i jego argumentacja, które nie dotyczą zasadności zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w W. z [...] marca 2007 r. Zarzuty stawiane przez skarżącego dotyczą w istocie zasadności działań organów dotyczących jego wniosków z [...] sierpnia 2006 r. (skarżący błędnie wskazuje, iż jego wnioski zostały zawarte w piśmie z [...] sierpnia 2006 r. - w aktach sprawy brak jest takowego pisma). Jedynym w zasadzie zarzutem skarżącego, który dotyczy zaskarżonego postanowienia jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 3 w związku z art. 105 K.p.a. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego z powodu jego bezprzedmiotowości. W pierwszej kolejności Sąd uznał za zasadne przytoczyć przepisy stanowiące podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, a także przepisy będące w istocie podstawą skargi, tj. art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 i art. 144 K.p.a. Do odpowiedniego stosowania tych przepisów, a także innych przepisów K.p.a. w sprawach z zakresu postępowania egzekucyjnego odsyła art. 18 u.p.e.a., jeżeli nie stanowią inaczej przepisy u.p.e.a. Z dyspozycji powołanych przepisów wynika, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3). W sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 działu II, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego należy ich poszukiwać w treści art. 105 K.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 1985 r., sygn. akt SA/Wr 111/85, ONSA 1985/1/21). W świetle tego zaś przepisu, organ odwoławczy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe (§ 1). Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§ 2). W rozpoznawanej sprawie podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego należy zatem poszukiwać w treści art. 105 § 1 K.p.a. Rozwadze Sądu poddana została zatem ocena przesłanek, na podstawie których Dyrektor Izby Skarbowej w W. uznał, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe i z tej przyczyny podlega umorzeniu zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy przyjął, iż na postanowienie o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia nie przysługuje zażalenie. Wyraził nadto pogląd, że w przypadku pozostawienia podania bez rozpatrzenia brak jest rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i z tej przyczyny występuje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem substratu zaskarżenia. II. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie wykazał w sposób wystarczający, że postępowanie odwoławcze było lub stało się bezprzedmiotowe. Bezpodstawnie przyjął, że wniesienie zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. oznacza, iż postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, a tym samym istnieją podstawy do jego umorzenia. Nie odniósł się do charakteru i formy wydanego na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego, choć przyjął, że jest ono niezaskarżalne. Pominął przy tym wstępny etap postępowania odwoławczego (zażaleniowego). Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika nadto, że rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. organ odwoławczy powiązał z charakterem wydanego na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. postanowienia organu egzekucyjnego z [...] września 2006 r., którego uchylenia domaga się skarżący, nie zaś z istnieniem okoliczności uzasadniających wniosek, iż postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Odpowiadając na skargę stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia postanowienia organu egzekucyjnego, co może oznaczać, że pomimo wskazanych wyżej braków, przedwcześnie podjął trud merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Skoro w rozpoznawanej sprawie wskazana przez organ odwoławczy faktyczna podstawa rozstrzygnięcia nie może zostać uznana za przesłankę wymienioną w treści art. 105 K.p.a., to tym samym uznać należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 K.p.a., Dyrektor Izby Skarbowej w W. nie zajął nadto stanowiska w kwestiach mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy niewystarczająco uzasadniając swoje rozstrzygnięcie i pominął przy tym wstępny etap postępowania odwoławczego. Z tych względów zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie odnieść się do charakteru postanowienia organu egzekucyjnego z [...] września 2006 r. i związanych z tym możliwości wniesienia środka zaskarżenia (zażalenia). Następnie obowiązany będzie przeprowadzić wstępny etap postępowania odwoławczego (zażaleniowego). Według reguł obowiązujących w kodeksie postępowania administracyjnego postępowanie odwoławcze należy bowiem prowadzić w sposób trójfazowy: pierwsza faza to czynności wstępne (badanie odwołania pod względem formalnym), drugą fazą będzie rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym i ostatnia (trzecia) faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. W ocenie Sądu, ewentualne umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. może nastąpić dopiero wówczas, gdy organ odwoławczy przeprowadzi wstępny etap postępowania odwoławczego, i tylko wtedy, gdy wystąpi jedna z przesłanek wskazanych w art. 105 K.p.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 135, art. 152 oraz art. 200 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.